I OSK 1128/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Grudziądza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 762/04 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Grudziądza na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2004 r. nr DKOS-1-KK/DC-501-73/04 w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Prezydenta Miasta Grudziądza kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 762 04 oddalił skargę Prezydenta Miasta Grudziądza na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2004 r. nr DKOS-1-KK/DC-501-73/04 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Gimnazjum Nr 3 w Grudziądzu. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska w Grudziądzu podjęła uchwałę z dnia 17 grudnia 2003 r. nr XVII/132/03 o zamiarze likwidacji Gimnazjum nr 3 w Grudziądzu. Uchwała ta została przedstawiona Kujawsko-Pomorskiemu Kuratorowi Oświaty celem wydania opinii. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2004 r. nr DT-4352-5-2/04, wydanym na podstawie art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, ze zm.), Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty po rozpatrzeniu wniosku Miasta Grudziądz, negatywnie zaopiniował likwidację powyższego Gimnazjum. W uzasadnieniu przyznał, że organ prowadzący szkołę powiadomił o zamiarze jej likwidacji rodziców uczniów, a miasto zapewniło uczniom możliwość kontynuowania nauki w Gimnazjum Nr 4 i Nr 12, a ponadto że zmniejsza się liczba uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły. Stwierdził również, że przedmiotowa placówka oświatowa cieszy się dużym zainteresowaniem uczniów, skoro około 61% z nich dojeżdża spoza obwodu szkoły. O renomie szkoły świadczą wyniki egzaminów, które od dwóch lat są wyższe o 8 punktów od średniej miasta. Ponadto Gimnazjum posiada certyfikat Centrum Edukacji Obywatelskiej "Szkoła z klasą". Zdaniem Kuratora likwidacja Gimnazjum Nr 3 wydłuży drogę uczniów do szkoły o około kilometr i jednocześnie obniży poziom bezpieczeństwa w związku z koniecznością przechodzenia uczniów przez ulice o bardzo dużym natężeniu ruchu. W związku ze zwiększeniem liczby uczniów w klasach w nowych szkołach pogorszą się także warunki nauki. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Grudziądza podał, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły została podjęta po zapoznaniu się z raportem Zespołu ds. reorganizacji sieci szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oraz po analizie sytuacji demograficznej (40% spadek urodzeń) i ekonomicznej miasta. Uczniom zapewniono możliwość kontynuowania nauki bez pogorszenia warunków nauczania i bezpieczeństwa. Nauczycielom zaproponowano dalszą pracę w miejskich szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych. Do zajmowanego przez Gimnazjum nr 3 budynku przy ul. Żeromskiego 8 planowane jest przeniesienie Liceum Ogólnokształcącego Nr IV, natomiast w dotychczasowej siedzibie tego Liceum odbywać się będą zajęcia dla studentów studiów dziennych na Wydziale Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Postanowieniem z dnia 29 marca 2004 r. nr DKOS-1-KK/DC-501-73/04 Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty. Podzielił wszystkie argumenty przytoczone we wskazanym postanowieniu, podkreślając, że poprzez zwiększenie liczby uczniów w klasach nastąpi pogorszenie warunków nauki. W jego ocenie przenoszenie dzieci z jednej szkoły do innej jest działaniem niekorzystnym i nieuzasadnionym. Znaczący 40% spadek urodzeń nie dotyczy obwodu Gimnazjum Nr 3 w Grudziądzu, gdzie od 2001 r. notuje się przyrost liczby urodzeń. Kwestia reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców powinna być rozstrzygnięta w drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych szkół. Zdaniem Ministra argumenty przedstawione przez Prezydenta Miasta nie wskazują jednoznacznie na zasadność likwidacji Gimnazjum nr 3 w Grudziądzu. Powody wyłącznie ekonomiczne nie mogą stanowić jedynej racjonalnej przesłanki likwidacji szkoły. W tego rodzaju sprawach należy brać pod rozwagę także czynnik społeczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Grudziądza zarzucił postanowieniu Ministra przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wskazał przy tym, że opinia Kuratora Oświaty przybiera formę postanowienia, ale jest ono wydawane nie w trybie przepisów kpa, ale na podstawie art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem oddalił skargę Prezydenta Miasta Grudziądza na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W uzasadnieniu podał, że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) nie określają kryteriów, którymi należy kierować się, wyrażając opinię przewidzianą w art. 59 ust. 2 i 2b ustawy. Postanowienie w tym zakresie podejmowane jest na podstawie uznania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty wskazał okoliczności przemawiające za wydaniem przez niego negatywnej opinii o likwidacji szkoły, tj. pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłużenie drogi do szkoły o około 1 km i obniżenie poziomu bezpieczeństwa uczniów poprzez konieczność przechodzenia przez ulice o dużym natężeniu ruchu i wypadkowości pieszych, osiąganie przez przeznaczoną do likwidacji szkołę doskonałych wyników w nauczaniu. Powołał się ponadto na fakt posiadania przez szkołę certyfikatu Centrum Edukacji Obywatelskiej "Szkoła z klasą" oraz emocjonalną więź pomiędzy uczniami i ich rodzicami a szkołą. Stwierdził ponadto, iż czynnik wyłącznie ekonomiczny nie może decydować o likwidacji szkoły oraz że zamiar likwidacji szkoły spotkał się z bardzo dużym oporem społecznym lokalnego środowiska. Zdaniem Sądu postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty, jak również Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie noszą cech dowolności, a zatem nie naruszają prawa. Od powyższego wyroku Prezydent Miasta Grudziądza, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł w ustawowym terminie skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do wydania spornych postanowień i to w ramach uznania administracyjnego, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez brak wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń postępowania administracyjnego, w tym świadczących o podstawie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Prezydent Miasta Grudziądza wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu podniósł, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym zarzuty skargi na wskazane postanowienia sprowadzały się do polemiki ze stanowiskiem organów administracji. Skarżący wskazał w skardze, iż postanowienia organów opiniujących zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Opierały się bowiem na gołosłownych twierdzeniach o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa dzieci w drodze do szkoły, przyroście urodzeń w przedmiotowym obwodzie szkolnym i pogorszeniu warunków nauki. Takie założenia postawiono bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Rażąco uchybia to zasadom procedury administracyjnej, w tym obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), czy dokładnego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw (art. 9 kpa). Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszyło również zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Postanowienia organów nie opierają się bowiem na żadnych przepisach prawa mogących uzasadniać negatywną opinię w sprawie likwidacji szkoły. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., nie wziął bowiem pod uwagę wszystkich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie została przez prawodawcę w istotny sposób ograniczona. Organ prowadzący szkołę może bowiem podjąć uchwałę o likwidacji tej placówki oświatowej dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego kuratora oświaty. Opinia ta podejmowana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 59 ust. 2b ustawy). Opinia kuratora oświaty wydawana jest w oparciu o konkretny przepis prawa (art. 59 ust. 2) i pozostaje w ścisłym związku z innymi przepisami ustawy określającymi kompetencje powyższego organu. Kurator oświaty w szczególności sprawuje pedagogiczny nadzór nad szkołami (publicznymi i niepublicznymi), który polega miedzy innymi na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkól, placówek i nauczycieli. Realizuje ponadto politykę oświatową państwa, jak również współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z celami oświatowymi państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek (art. 31 i art. 33 ustawy). Kurator oświaty, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30), jest zatem organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W podobnych granicach, wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie przewidziane w art. 59 ust. 2 cytowanej ustawy. W sprawach tych - co także podkreślił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w art. 59 ust. 1 ustawy oraz w innych przepisach prawa, w szczególności w art. 17 ust. 3 i art. 17 ust. 3a ustawy. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii. W rozpoznawanej sprawie organy – poza art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy o systemie oświaty - nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w cyt. ustawie i odrębnych przepisach nie spełniło Miasto Grudziądz, decydując się na likwidację Gimnazjum nr 3. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz, które nie w każdym przypadku oparte są na konkretnym materiale dowodowym. Z akt sprawy nie wynika, jakie materiały źródłowe stały się źródłem wiedzy organów między innymi o przyroście urodzeń w obwodzie omawianej szkoły, czy też "zdecydowanym pogorszeniu" warunków bezpieczeństwa dzieci. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów wnioskodawcy, w szczególności podniesionych w zażaleniu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż względy ekonomiczne nie mogą decydować o likwidacji placówki oświatowej. Organy błędnie ponadto przyjęły, że przedmiotowe opinie nie są wydawane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem z art. 59 ust. 2b ustawy wynika, że stanowisko w przedmiocie likwidacji szkoły podejmowane jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Takie rozwiązanie prawne jednoznacznie wskazuje, że do postępowania w omawianych sprawach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 i § 2 kpa. W związku z powyższym za zasadny należy uznać sformułowany przez składającego skargę kasacyjną zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Co prawda w podstawie skargi kasacyjnej należało w rozpoznawanej sprawie zarzucić naruszenie także art. 151 i art. 145§ 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, ale sam fakt postawienia trafnego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przesądza o konieczności jego uwzględnienia. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 powołanej ustawy.