II OSK 1380/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Zygmunt Niewiadomski (spr. ), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 863/04 i 864/04 w sprawie ze skargi T. i M. W., J. C., B. K., M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] i [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 863/04 i 864/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi złożone przez T. i M. W., J. C., B. K. i M. B. na uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...], Nr [...] i [...] podjęte w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żądaniem skarg, opartym na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) było stwierdzenie nieważności tych uchwał, jako podjętych z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 40 ust. 1 pkt 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 marca 1995 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinna odpowiadać prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze (Dz.U. Nr 29, poz. 150). Skarżący wskazali, iż są właścicielami działek położonych we wsi C., na terenie gminy M. i znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działek, których przeznaczenie uległo zmianie z terenu rolnego na teren pod komunikację (obwodnica miasta), na skutek wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, iż skarżący nie mają żadnych nieruchomości na terenie objętym kwestionowanymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości stanowiące ich własność o przeznaczeniu rolniczym znajdują się dopiero w odległości od 300 do 850 m od planowanej drogi o szerokości 11 metrów. Ze znajdującego się w aktach opracowania sporządzonego przez Biuro Projektowo Konsultingowe "E." określającego maksymalne zasięgi oddziaływania zanieczyszczenia powietrza i hałasu dla planowanej inwestycji wynika, że nieruchomości skarżących bezspornie znajdują się poza strefą negatywnego oddziaływania obwodnicy. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że kwestionowane uchwały nie dotyczą interesu prawnego skarżących, zatem tym bardziej nie mogą go naruszać, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli T. i M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie następujących przepisów: 1) art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaskarżone uchwały Rady Miasta [...] zatwierdzające zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczą interesu prawnego skarżących, a w konsekwencji nie mogą go naruszać, pomimo, że sąd pominął interes prawny skarżących oparty na treści art. 13 ustawy o ochronie przyrody oraz wadliwości procedury planistycznej uniemożliwiające ocenę planu, 2) art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez ich niezastosowanie w sytuacji oczywistego naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 marca 1995 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinna odpowiadać prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze, 3) art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wskazane przez skarżącego uchybienia w toku postępowania planistycznego, niezależnie od indywidualnego interesu prawnego skarżących, uzasadniały wydanie tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, skierowanego do właściwego organu lub organu zwierzchniego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż Sąd stwierdzając brak legitymacji skarżących w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Bez odniesienia się do zarzutów nie sposób natomiast ustalić, czy interes prawny istnieje. Skarżący wskazują, iż oddziaływanie dużych inwestycji infrastrukturalnych jest bardziej złożone, a ocena interesu prawnego musi też uwzględniać charakter działek skarżących. Z dołączonej do miejscowego planu prognozy wpływu na środowisko przyrodnicze nie wynika, jakie mogą wystąpić skutki co do wpływu i zakresu zmian w środowisku przyrodniczym. Nie można zatem ustalić jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym określić kręgu właścicieli nieruchomości, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli tak to Naczelny Sąd Administracyjny bada w pierwszym rzędzie czy niniejsza skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot, a zatem stronę w rozumieniu art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając przymiot strony skarżącej T. i M. W. skład orzekający nawiązał do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. (OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62), w której wyrażony został pogląd o badaniu z urzędu czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę. Zagadnienie to jest o tyle ważne, że w szczególnym postępowaniu, ze skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przymiot strony jest inaczej kształtowany niż w pozostałych przypadkach. Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów kpa, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym też kierunku idzie orzecznictwo NSA (zob. np. wyrok z 3 września 2004 r., OSK 476/04). Jeżeli zatem skarżący nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanymi zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], a działki, stanowiące ich własność, położone są poza obszarem objętym zmianami ww. planu miejscowego to zasadnie sąd pierwszej instancji ocenił, iż interes prawny T. i M. W. nie został naruszony, a tym samym nie mogli oni skutecznie wnieść skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Innymi słowy wyżej wymienieni nie mieli legitymacji do skarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanych uchwał Rady Miejskiej w [...] o zmianach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. I nie zmienia tego ani podnoszony przed NSA argument o szczególnej ochronie przyrodniczej części działek skarżących, ustanowionej po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, ani też zarzut o wadliwości prognozy skutków oddziaływania planu na środowisko przyrodnicze, jako że okoliczności te nie mogą być traktowane jako rozstrzygające dla oceny legitymacji skarżących w niniejszej sprawie. Już fakt położenia działek w znacznej odległości od projektowanej obwodnicy (co najmniej 300 m) był argumentem przemawiającym za brakiem legitymacji T. i M. W. w postępowaniu toczonym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Argument ten znalazł potwierdzenie – choć post fatum – w opracowaniu Biura Projektowo-Konsultingowego "E.", określającym maksymalne zasięgi oddziaływania zanieczyszczeń powietrza i hałasu projektowanej obwodnicy, z którego wynika, że działki skarżących znalazły się poza strefą negatywnego oddziaływania obwodnicy, a jeżeli tak to nie mogły odnieść zamierzonego skutku twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej o tym, iż jego mocodawcy mają legitymację do skarżenia przedmiotowych uchwał Rady Miejskiej w [...]. Nic w tym względzie nie wnosi fakt ustanowienia, rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2004 r., rezerwatu przyrody na obszarze położenia działek skarżących, bowiem nastąpiło to po uchwaleniu kwestionowanych zmian w planie. T. i M. W. niewątpliwie mają interes w zwalczaniu wyznaczonego w planie przebiegu spornej obwodnicy, ale interes ten jest interesem faktycznym, a jego naruszenie nie podlega ochronie prawnej, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.