I OSK 124/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl /spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 624/04 w sprawie ze skargi Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 29 czerwca 2004 r., (...) w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 29 czerwca 2004 r., (...); 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy H. kwotę 420 /czterysta dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2004 r./IV SA/Gl 624/04/ po rozpatrzeniu skargi Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 29 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie "nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora"- oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że Wójt Gminy H. zarządzeniem (...) z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora w Zespole Placówek Oświatowych w O., wydanym na podstawie art. 36a ust. 5 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 67 poz. 329 ze zm./ oraz par. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej /Dz.U. nr 189 poz. 1855/, powołał komisję konkursową i ustalił jej skład osobowy do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2004 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stwierdził nieważność zarządzenia (...) Wójta Gminy H. z dnia 18 marca 2004 r. jako sprzecznego z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty i par. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 36a ust. 5 organ prowadzący placówkę publiczną, powołuje komisję, w skład której wchodzi m.in. trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Ani ten przepis ani żaden inny nie upoważnia organu wykonawczego gminy do wyłonienia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej. Tym samym, zdaniem Wojewody Ś., stosownie do domniemania zamieszczonego w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem uprawnionym do desygnowania przedstawicieli organu prowadzącego jest rada gminy. W przeciwnym wypadku organ wykonawczy łączyłby funkcje wykonawcze i stanowiące. Ponieważ Rada Gminy nie wyłoniła swoich przedstawicieli wyłoniona przez Wójta komisja konkursowa została powołana niezgodnie z prawem. Dodatkowo Wojewoda zarzucił naruszenie przepisu par. 2 wspomnianego rozporządzenia, gdyż przewodniczącego wyznacza organ prowadzący szkołę lub placówkę spośród członków komisji. W skardze do Sądu na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina H. wnosiła o jego uchylenie jako sprzecznego z prawem, ponieważ jej zdaniem, z art. 36a ust. 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że funkcje organu prowadzącego szkołę pełni wójt /burmistrz, prezydent/ co oznacza, że to on powołuje przedstawicieli gminy do składu komisji konkursowej. Ponadto żaden przepis nie upoważnia rady gminy do powoływania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do składu komisji i podstawą taką nie jest powoływany przez Wojewodę przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Gminy Sąd uznał, że Wojewoda nie naruszył prawa. Sąd przytoczył treść przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty i art. 5c pkt 2 tej ustawy uznając, że do wójta należy realizacja zadań wynikających z postanowień art. 36a ust. 5. Przed powołaniem komisji konkursowej organ prowadzący szkołę powinien sprawdzić umocowanie przyszłych członków do reprezentowania podmiotów wymienionych w tym przepisie. Przytoczony przepis nie daje wójtowi prawa wyboru przedstawicieli organu prowadzącego szkołę/Sąd przytoczył także niepublikowane orzeczenia sąd administracyjnego/. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że organem uprawnionym do wyznaczania przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący szkołę w myśl zasad określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest rada gminy. Zdaniem Sądu należy odróżnić dwa zagadnienia, które skarżąca Gmina utożsamia. Czym innym jest wybór komisji konkursowej a czym innym wybór przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do takiej komisji. Zadaniem wójta jako organu wykonawczego jest powołanie komisji w składzie zaproponowanym przez powołane do tego organy. W tym zakresie organ wykonawczy ma ograniczone możliwości, ponieważ jest związany stanowiskiem organów i podmiotów desygnujących. Zadaniem organu stanowiącego i kontrolnego w gminie jest natomiast wybranie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem i skargę oddalił. Gmina H., reprezentowana przez Wójta, zastąpionego przez radcę prawnego M. S., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 36a ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze wnoszono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jest to domniemanie prawne. Jeśli inny przepis stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podejmowanie przez radę gminy działania na powołanej podstawie. Prowadziłoby to do naruszenia przepisu określającego kompetencje rady. Takim szczególnym przepisem wyłączającym właściwość rady gminy jest art. 36a ust. 5 w związku z art. 5c pkt 2 powołanej ustawy. Przepis ten wraz z aktami wykonawczymi całościowo reguluje kwestie związane z powołaniem komisji konkursowej. Zamiarem ustawodawcy było przyznanie wszystkich uprawnień związanych z powołaniem komisji konkursowej wójtowi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można czynności związanych z powołaniem komisji rozbijać na dwie kategorie, z których jedna należałaby do wójta a druga do rady gminy, byłoby to wbrew intencjom ustawodawcy. Przy wykładni powołanych przepisów należy zakładać racjonalność językową prawodawcy. Skoro odmiennie uregulował on sprawę powołania komisji konkursowej to nie można czynności związanych z jej powoływaniem rozkładać na pojedyncze działania, co praktycznie uniemożliwiłoby sprawne wykonywanie zadań gminy i godziło w zasady praworządnego państwa. Podobne stanowisko zajmuje Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu i Rządowe Centrum Legislacji w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wnosił o jej oddalenie i ponawiał argumenty rozstrzygnięcia nadzorczego i Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Problem organów właściwych do powoływania komisji konkursowej oraz ustalania jej składu należy do dyskusyjnych, tym niemniej kolejne zmiany regulacji prawnej wątpliwości w tym zakresie eliminują. W myśl art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego - Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ po trzech przedstawicieli a/ organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b/ organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2/ po dwóch przedstawicieli: a/ rady pedagogicznej, b/ rodziców, 3/ po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Z kolei przepis art. 5c pkt 2 tejże ustawy stanowi, że zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę określone m.in. w art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i 9 wykonuje odpowiednio wójt, burmistrz,/prezydent/, zarząd powiatu, zarząd województwa. Ze wskazanego przepisu art. 36a ust. 5 nie wyłączono kompetencji określonej w punkcie 1a. Nie może zatem budzić wątpliwości to, że w świetle regulacji prawnej obowiązującej w dacie podejmowania zarządzenia i rozstrzygnięcia nadzorczego to właśnie wójt /burmistrz, prezydent/ jest "organem prowadzącym szkołę", właściwym do powołania komisji konkursowej i do wyznaczenia do jej składu przedstawicieli "organu prowadzącego szkołę". Nie ma żadnych podstaw w świetle wykładni językowej i systemowej do "rozbijania" kompetencji wójta w tym zakresie i wyłączenia z zakresu jego właściwości sprawy desygnowania do składu komisji konkursowej przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Wykładnia dokonana przez Wojewodę Ś. i Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do zanegowania racjonalności prawodawcy, do przyjęcia, że w ramach jednego przepisu dotyczącego jednej kompetencji - powołania komisji konkursowej - pojęcie "organu prowadzącego szkołę" występuje w dwóch znaczeniach i raz oznacza wójta a raz radę gminy. Zamiarem prawodawcy przy nowelizacji przepisów dotyczących powoływania komisji konkursowej do spraw wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły czy placówki oświatowej, było - w sytuacji, gdy poprzednie regulacje budziły liczne wątpliwości - usunięcie tych wątpliwości i usprawnienie powoływania komisji. Oczywiste jest również, że przedstawicieli innych podmiotów desygnują do składu komisji konkursowej te inne podmioty. Takim podmiotem nie jest jednak rada gminy, bo w zakresie powoływania komisji konkursowej właściwy jest z mocy wyraźnego, zdaniem Sądu, przepisu - wójt/burmistrz, prezydent/ i to do jego kompetencji jako organu prowadzącego szkołę w zakresie określonym przepisem art. 36a ust. 5 /a więc także punktem 1a tegoż przepisu/należy wyłanianie przedstawicieli. Jeśli zatem kompetencja organu wykonawczego gminy, w tym przypadku wójta, w świetle powoływanych przepisów ustawy o systemie oświaty jest określona ustawowo to przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ wprowadzający domniemanie właściwości rady gminy nie ma zastosowania. Potwierdzają ten punkt widzenia pisma podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym i zapowiedź takiej zmiany przepisów, która usunie obecne wątpliwości poprzez jeszcze wyraźniejsze wskazanie wójta jako organu właściwego także w sprawach desygnowania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej. Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy a zważywszy, że nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzeczono, jak w sentencji.