II OSK 142/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Maria Rzążewska, Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Z. M. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 1255/05 w sprawie ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004r. w przedmiocie odwołania Wójta Gminy C. postanawia oddala skargę o wznowienie postępowania Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt. II SA/Wa 211/05, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Gminy C. - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004 r. o odwołaniu Wójta Gminy C. Z. M. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że Wójt Gminy C. - Z. M. , mimo wezwania, w kolejnych oświadczeniach majątkowych, nie wskazał majątku objętego wspólnością majątkową, co stanowiło podstawę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o jego odwołaniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 24 "h" ustawy o samorządzie gminnym, nie jest przejawem działalności gminy, lecz dotyczy wójta jako osoby fizycznej. Stąd też , w ocenie Sadu Wojewódzkiego, brak było podstaw do jego odwołania, na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji podlega uchyleniu rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004 r. Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt. II OSK 1255/05 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów – uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 1 czerwca 2005 r i oddalił skargę Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji i stanowiska Sadu Wojewódzkiego uznając, że nie dostosowanie się do obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego przez wójta gminy, o treści określonej przepisami art. 24 "h" ustawy o samorządzie gminnym, może stanowić podstawę sięgnięcia do środka nadzorczego. Stąd też Prezes Rady Ministrów miał podstawy prawne do odwołania Wójta Gminy C. Skargę o wznowienie postępowania, zakończonego w/w prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., wniósł Z. M. (odwołany Wójt Gminy C.), twierdząc, że mimo spełnienia przesłanek z art. 33 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie został dopuszczony do postępowania, począwszy od rozprawy przed Sądem I instancji i nie dano mu możliwości obrony swoich praw. Tym samym zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sad Administracyjny naruszyły podstawowe, konstytucyjne uprawnienia uczestnictwa w postępowaniu sądowym, z naruszeniem art. 45 Konstytucji RP oraz art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaistniały zatem przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tej podstawie w skardze o wznowienie postępowania zgłoszony został wniosek o uchylenie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., a następnie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., ze względu na nieważność postępowania, i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje : Skarga o wznowienie postępowania, zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., oparta została na ustawowej podstawie wznowienia, wniesiona została z zachowaniem terminu z art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, przy czym sąd, na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 roku, połączył badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy (art. 281 ppsa). Uprzedzając dalsze rozważania stwierdzić należy, że skarga o wznowienie postępowania sądowego podlega oddaleniu, na podstawie art. 282 § 2 ppsa. Jeśli nawet pominąć, że w skardze o wznowienie omyłkowo przytoczony został przepis art. 33 § 3 ppsa (przepis ten składa się z dwóch paragrafów), to całkowicie dowolne są zawarte tam twierdzenia o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w rozumieniu art. 271 pkt. 2 p.p.s.a a także jakoby doszło do naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Niewątpliwie rację ma wnoszący skargę o wznowienie postępowania, że rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004 r. dotyczy interesu prawnego Z. M., który właśnie tym rozstrzygnięciem nadzorczym został odwołany z pełnienia funkcji Wójta Gminy C. Okoliczność ta jednak, sama przez się, nie oznacza i nie może oznaczać, że postępowanie, toczące się przed Naczelnym Sadem Administracyjnym dotknięte było wadą nieważności, w rozumieniu art. 271 pkt. 2 p.p.s.a. Jak to już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego posiada wyłącznie gmina, a kwestię tę w sposób jednoznaczny normuje art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym /Dz. U Nr 142 poz. 1591 ze zm./. Zaskarżenie bowiem rozstrzygnięcia nadzorczego jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i w związku z tym tylko gminie służy skarga do sądu administracyjnego (por. m. in. tezę wyroku NSA z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04). Taka sytuacja zresztą miała w niniejszej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004 r. zaskarżyła Gmina C. Skoro legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego posiadała wyłącznie Gmina C. to odwołanemu Wójtowi Z. M., nie przysługiwało prawo wystąpienia imieniem własnym ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na omawiane rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, mimo że rozstrzygnięcie to dotyczyło jego interesu prawnego. Pozostaje zatem do rozważenia czy Z. M. mógł względnie powinien uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu sądowo administracyjnym, po wniesieniu skargi przez Gminę C. Istota zagadnienia sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie czy wnoszący skargę o wznowienie postępowania Z. M. w postępowaniu sądowym powinien być uczestnikiem na prawach strony z mocy prawa (art. 33 § 1 p.p.s.a.), czy też mógł być uczestnikiem na prawach strony dopuszczonym do udziału przez Sąd (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Odpowiedź, w ocenie składu orzekającego, powinna być jednoznaczna albowiem Z. M. nie przysługiwał przymiot strony z mocy prawa (na art. 33 § 1 p.p.s.a.) a jedynie mógł zgłosić swój udział na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. wiąże przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem, jaki podmiot ten miał uprzednio w postępowaniu administracyjnym. W piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 33 § 1 p.p.s.a nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym a w szczególności, gdy przedmiotem zaskarżenia jest przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. Lewis Nexis 2005 str. 183). Jest oczywistym, że Z. M. nie uczestniczył we wszczętym postępowaniu nadzorczym w charakterze strony a to prowadzi to do wniosku, że nie posiadał on z mocy prawa (na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.), przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą gminy C. Niewątpliwie Z. M. mógł zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Przepis ten dopuszcza bowiem możliwość zgłoszenia udziału w charakterze uczestnika na prawach strony osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie). W warunkach sprawy nie doszło do zgłoszenia udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wobec czego postępowanie sądowoadministracyjne mogło się toczyć bez udziału Z. M. Skoro zatem wnoszący skargę o wznowienie postępowania Z. M. nie posiadał przymiotu strony z mocy prawa (na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.), a jednocześnie nie zgłosił wniosku w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. – nie sposób podzielić zarzutu o nieważności postępowania zarówno toczącego się przed Sądem Wojewódzkim jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym stanie rzeczy skoro zarzuty podniesione w skardze o wznowienie postępowania okazały się nieuzasadnione należało na podstawie art. 282 § 2 ppsa, orzec jak w sentencji.