II OSK 57/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 183/05 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 183/05, po rozpoznaniu skargi A. N., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...]. nr [...], Prezydent [...]. W. po rozpatrzeniu wniosku B. P., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne oraz adaptacji części istniejących piwnic z przeznaczeniem na dwustanowiskowy garaż wraz z wykonaniem dojazdu do ul. [...] w W. na działkach oznaczonych nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez A. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowało wydaniem w sprawie pozytywnej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. N., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez rażące naruszenie art. 59 ust 1, 60 ust 4, 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust 2, § 4, § 7, § 8, § 9 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję przedstawił regulację zawartą w przepisach powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotycząca ustalenia warunków zabudowy i stwierdził, że część zarzutów podniesionych w skardze jest zasadna. We wniosku inwestora z dnia [...], uzupełnionym pismem z dnia [...], inwestycja została określona jako nadbudowa budynku mieszkalnego o jedną kondygnację i przekształcenie ostatniej kondygnacji od strony ogrodu w pełne piętro mieszkalne - przebudowa części istniejącego budynku. Przebudowa polega na zaprojektowaniu dwóch mieszkań w budynku /obecnie istnieje 5 lokali mieszkalnych/ oraz wygospodarowaniu dwóch miejsc parkingowych w istniejących piwnicach i wykonaniu dojazdu do tych miejsc. Natomiast w decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy inwestycja została określona jako nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne oraz adaptacja części istniejących piwnic z przeznaczeniem na dwustanowiskowy garaż wraz z wykonaniem dojazdu. Z powyższego wynika, że z opisu inwestycji usunięto zapis, iż nadbudowa dotyczy jednej kondygnacji a przebudowa budynku mieszkalnego polega nie tylko na urządzeniu w budynku dwóch lokali mieszkalnych, ale również na przebudowie części istniejącego budynku poprzez przekształcenie ostatniej kondygnacji od strony ogrodu w pełne piętro mieszkalne. W ocenie Sądu opis inwestycji zawarty w decyzji został zbyt ogólnie sformułowany i znacząco odbiega od opisu inwestycji przedstawionej przez inwestora, przez co nie precyzuje, na czym ma polegać nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. co w konsekwencji daje zbyt szerokie pole działania inwestorowi. Z załączonej do decyzji części graficznej analizowanego obszaru wyznaczonego dla inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] wynika, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W sposób nieuzasadniony obszar objęty analizą został znacząco pomniejszony, czym naruszono przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W tej sytuacji wyniki analizy przeprowadzonej przez organ I instancji w odniesieniu do nieprawidłowo wyznaczonych granic obszaru analizowanego nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji. Reasumując Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a./ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. P.. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: I. zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie: 1. przepisu art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego błędnej interpretacji poprzez nieprawidłowe ustalenie zakresu treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania prowadzące do uznania, że wydana przez organ I instancji na podstawie przepisu art. 59 oraz w związku z art. 61 w/w ustawy decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy była wadliwa bowiem "opis inwestycji zawarty w decyzji został zbyt ogólnie sformułowany" ; 2. przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 18, 20, 25 i 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na pominięciu okoliczności, iż decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o stanowisko strony ukształtowane ostatecznie na podstawie obowiązkowego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] wymaganego wymienionymi wyżej przepisami prawa; 3. art. 7, art. 77 § 1 kpa, 104 i 107 kpa prowadzące do naruszenia przepisu art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na zawężającej interpretacji wniosku oraz na uznaniu przez Sąd I instancji, iż: a) jedyną wytyczną dla treści decyzji administracyjnej jest pierwotna treść wniosku strony, nie zaś jej stanowisko ukształtowane w toku postępowania oraz całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; b) odstępstwo treści rozstrzygnięcia decyzji od treści pierwotnego wniosku stanowiącego bazę rozstrzygnięcia stanowi o wadliwości takiej decyzji, nawet jeśli rozstrzygnięcie to zgodne jest z żądaniem strony i odpowiada wymogom przepisów prawa. 4. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do stwierdzenia, iż "w sposób nieuzasadniony obszar objęty analizą został znacząco pomniejszony, czym naruszono przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia." II. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu, że zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od A. N. na rzecz B. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisem art. 107 kpa oraz konieczne, a zarazem wystarczające elementy decyzji, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej decyzja zgodna jest z żądaniem strony - ustalonym ostatecznie w wyniku złożenia przez wnioskodawcę projektów elewacji uzgodnionych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na mocy postanowienia z dnia [...] oraz z przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji rodzaj inwestycji został określony w sposób pełny i wystarczający, w omawianym przepisie chodzi bowiem o wskazanie jaki typ zamierzenia inwestycyjnego obejmuje ustalenie warunków i zasad zagospodarowania, nie zaś wskazanie sposobu i szczegółowych wytycznych przeprowadzenia tej inwestycji (co leży wyłącznie w kompetencjach organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w sposób nieuzasadniony obszar objęty analizą został znacząco pomniejszony, czym naruszono przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie należy uznać za błędne. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawęża pojęcie sąsiedztwa do takich zabudowanych działek, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Tym samym obszar analizowany zostaje zawężony do tak rozumianego "sąsiedztwa"; wskazuje na to w szczególności wykładnia celowościowa omawianego przepisu, który jako jeden z warunków koniecznych wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zawężenie obszaru analizowanego do pasa gruntu wzdłuż ulicy [...] ma zatem uzasadnienie funkcjonalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu jego funkcja polega na ochronie ładu przestrzennego. Ma on zatem na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki dotyczącej między innymi gabarytów i formy architektonicznej jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W sprawie niniejszej przepis ten został przez organy administracji naruszony, co trafnie zauważył Sąd I instancji, poprzez niedopuszczalne w kontekście powyższych rozważań usunięcie zapisu (w stosunku do wniosku inwestora), iż nadbudową dotyczy jednej kondygnacji. Przeformułowanie w ten sposób wniosku inwestora spowodowało, iż opis inwestycji w decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy stał się zbyt ogólny, gdyż pomija wysokość planowanej rozbudowy. Tym samym opis charakterystyki projektowanej inwestycji przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy nie daje gwarancji, iż obiekt będzie dostosowany do istniejącej sąsiedniej zabudowy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych w niej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są więc niezasadne. Istotne naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym polegało bowiem nie tyle na przeformułowaniu wniosku inwestora, co na zbyt ogólnym określeniu parametrów projektowanej inwestycji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W myśl § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż powołany wyżej przepis został naruszony poprzez nieuzasadnione zmniejszenie analizowanego obszaru. Jak bowiem wynika z załącznika do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy analizowany obszar został w sposób niedopuszczalny ograniczony jedynie do pasa ciągnącego się wzdłuż drogi publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem, gdy tymczasem obszar ten powinien rozciągać się wokół działki na której jest planowana inwestycja ze wszystkich jej stron w granicach określonych w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia (vide: wyrok NSA z 15 listopada 2007 r., II OSK 1508/06). W takiej sytuacji, jeżeli obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z w/w przepisami, to wyniki analizy przeprowadzonej przez organ I instancji nie mogły stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji. Za nietrafny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej argument, iż działki sąsiednie to jedynie takie działki, które są dostępne z tej samej drogi publicznej, co miałoby uzasadniać opisane wyżej pomniejszenie obszaru analizowanego. Za działkę sąsiednią należy bowiem uznać każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06). Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszelkie niezbędne elementy wymagane przez ten przepis. Z przedstawionych względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, czego skutkiem było jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.