II OSK 1508/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 719/05 w sprawie ze skargi A. P.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 719/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji W. B. polegającej na budowie pawilonu handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] i ul. [...] w P.. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, iż wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji wskazują, że spełnia ona wymagania kształtowania zabudowy na tym obszarze, ponieważ w najbliższym sąsiedztwie znajduje się obiekt handlowy o podobnej wielkości. Zdaniem organu odwoławczego, podnoszone w odwołaniu kwestie ochrony osób trzecich w zakresie wskazanym w Prawie budowlanym podlegać będą ocenie właściwych organów prowadzących postępowanie o wydanie pozwolenie na budowę. Sąd I instancji uznał, iż postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd wskazał, iż dla inwestycji o tej samej lokalizacji wydano już decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] nr [...], której termin ważności upływał w dniu [...]. Decyzja ta obowiązywała więc w dacie wydania przez organ I instancji decyzji w tej sprawie. Zdaniem Sądu, organy administracji powinny w związku z tym wyjaśnić czy planowana inwestycja jest tożsama z zamierzeniem inwestycyjnym objętym decyzją nr [...] tj. czy dotyczy tego samego rodzaju inwestycji, inwestora i planowanej lokalizacji oraz czy poprzednia decyzja stała się ostateczna i czy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji uznał ponadto, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta jest wadami. Analiza ta ogranicza się do istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji marketu "[...]" i nie uwzględnia zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W konsekwencji ustalono funkcję zabudowy obszaru analizowanego jako funkcję usługową, handlową. W ocenie Sądu, część graficzna tej analizy została sporządzona na mapie bez skali, z której nie wynika by była to kopia mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Część ta nie opowiada więc wymogom przepisów § 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Sąd wskazał ponadto, że z części graficznej analizy wynika, że nie został dopełniony wymóg wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki przewidziany w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Frontem działki w tej sprawie jest bowiem część przyległa do ul. [...], zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 5 rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził także, że część tekstowa decyzji organu I instancji jest częściowo sprzeczna z jej załącznikiem graficznym, gdyż z części graficznej wynika, że teren inwestycji obejmuje także część działki nr [...], a działka ta nie została wymieniona w części tekstowej decyzji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku uczestnik postępowania W. B. podniósł następujące zarzuty: - rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie jego jako inwestora o toczącym się postępowaniu sądowym, a w konsekwencji pozbawieniu strony możliwości obrony swoich praw, - rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza stanu zagospodarowania działek sąsiednich w zakresie ich funkcji winna obejmować zabudowę innego rodzaju (mieszkaniową), choćby dostęp do tej działki odbywał się z innej drogi publicznej niż obszar analizowany, - rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji, wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien odnieść się w niej do uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego wnioskodawcy, choć odmiennych w treści co do istoty sprawy, - rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny poprzez przyjęcie, że na mapie stanowiącej część graficzną decyzji winna znajdować się adnotacja o jej przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 63 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że na rzecz jednego wnioskodawcy może być wydana tylko jedna decyzja o warunkach zabudowy. Powołując się na te podstawy kasacyjne uczestnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż o fakcie wniesienia skargi oraz terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu inwestor dowiedział się dopiero z doręczonego mu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Odnosząc się do treści uzasadnienia wyroku uczestnik wskazał, iż na jego wniosek została wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...], lecz nie dotyczyła ona tej samej inwestycji, dlatego organ administracji nie miał obowiązku odnoszenia się do niej w treści zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie ustalał treści tej poprzedniej decyzji, opierając rozstrzygnięcie na domniemaniu, że być może dotyczyła ona tej samej inwestycji. Uczestnik wskazał, że decyzja ta utraciła ważność w dniu [...], a zatem w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie funkcjonowała już w obrocie prawnym. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że w niniejszej sprawie organ zasadnie przyjął funkcję zabudowy analizowanego terenu jako usługową, handlową, biorąc pod uwagę dostęp z tej samej drogi publicznej położonego na sąsiedniej działce pawilonu handlowego. Zabudowa mieszkalna znajdująca się na analizowanym obszarze nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co wyklucza jej rozważanie przy dokonywaniu analizy funkcji tego terenu. Odnosząc się do twierdzenia Sądu I instancji, iż część graficzna zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., uczestnik wskazał, iż kopia mapy, na której sporządza się część graficzną decyzji nie musi zawierać adnotacji o jej przyjęciu do państwowego zasobu kartograficznego, gdyż zgodnie z przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne odpowiednią klauzulę o przyjęciu mapy nanosi się na jej oryginał, a nie na odpisy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącą A. P. – S. wniosła o jej odrzucenie w całości. Zdaniem skarżącej, niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania sądowego, gdyż – jak wynika z akt sprawy (k. 47) – uczestnik W. B. został zawiadomiony przez Sąd o terminie rozprawy. Przesyłkę tą odebrała w dniu [...] kwietnia 2006 r. R. W. – pracownik należącej do uczestnika firmy "[...]". Skarżąca podniosła ponadto, że w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji z dnia [...] istniała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...], która dotyczyła również budowy pawilonu handlowego przez tego samego inwestora, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które skutkowałyby stwierdzeniem jego nieważności. W szczególności nie można zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem dotyczącym nieważności postępowania z przyczyny przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. z powodu pozbawienia uczestnika postępowania W. B. możności obrony jego praw na skutek niezawiadomienia go o terminie rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że uczestnik ten został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy w dniu [...] maja 2006 r. Zawiadomienie to wraz z odpisem skargi i odpowiedzi na skargę zostało mu doręczone w dniu [...] kwietnia 2006 r. (k.47) na wskazany przez niego adres i zostało odebrane przez pracownika należącej do uczestnika firmy. Inwestor nie wskazał żadnych okoliczności, które świadczyłyby o tym, że przesyłka ta została doręczona pracownikowi, który nie był upoważniony do odbioru korespondencji w jego imieniu. Rozpatrując skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów, uznać należy, iż częściowo zasadne są twierdzenia uczestnika, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że obowiązkiem organów orzekających w tej sprawie było ustalenie treści poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz tego samego inwestora w sytuacji, gdy decyzja ta w dacie orzekania przez organ II instancji utraciła swoją ważność. Bezspornym jest, iż dla inwestycji o tej samej lokalizacji na rzecz W. B. wydano już jedną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], której termin ważności upływał w dniu [...]. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w dacie wydania decyzji w tej sprawie przez organ I instancji ([...]) poprzednia decyzja o warunkach zabudowy nadal obowiązywała i w związku z tym, że o wydanie kolejnej decyzji ubiegał się ten sam inwestor, planujący zrealizować inwestycję w tej samej lokalizacji, organ miał obowiązek dokonać ustaleń czy kolejny wniosek W. B. nie dotyczył identycznego zamierzenia inwestycyjnego. Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, iż podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest także uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4/141). Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyłaby ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd I instancji jest więc co do zasady słuszny i nie narusza art. 63 ust. 1 ustawy, jednakże w niniejszej sprawie Sąd nie wziął pod uwagę zmiany stanu prawnego, która miała istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Wskazać należy, iż cechą administracyjnego postępowania odwoławczego jest to, że organ II instancji ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę merytorycznie. Wyjątkiem jest wydanie przez organ decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje więc w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. W wyroku z dnia 7 lipca 1988 r. ( IV SA 451/88, Lex Polonica nr 296888) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie, w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] a wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] utraciła ważność wydana na rzecz tego samego inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] ( [...] ). Organ II instancji nie miał więc już obowiązku badać czy decyzja odwoławcza nie zostanie wydana w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą zakończoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Zasadnie więc podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organy obu instancji wydały w tej sprawie decyzje z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonując ustaleń co do tego czy wniosek inwestora złożony w tej sprawie nie dotyczy tej samej lokalizacji i tego samego rodzaju inwestycji co wniosek złożony w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]. Wskazane uchybienie Sądu I instancji nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż pozostałe wady zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w pełni uzasadniają prawidłowość podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, iż analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek została przeprowadzona przez organ I instancji z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Za niezasadny należy uznać podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza stanu zagospodarowania działek sąsiednich w zakresie ich funkcji winna obejmować zabudowę innego rodzaju (mieszkaniową), choćby dostęp do tych działek odbywał się z innej drogi publicznej niż dostęp do działek, których dotyczy wniosek. W art. 61 ust. 1 ustawy wskazano warunki, które łącznie muszą zostać spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest to, aby [pic]Orzeczenia [6][pic]Praktyczne wyjaśnienia [1]co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co działka (bądź działki), której dotyczy wniosek inwestora, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W celu ustalenia czy ustawowe warunki na danym obszarze są spełnione oraz wskazania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki objętej wnioskiem tzw. obszar analizowany w granicach określonych w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem. W przeciwnym razie obszar analizowany musiałby obejmować pas ciągnący się wzdłuż drogi publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem, a nie obszar wokół działki budowlanej wskazanej we wniosku wyznaczony ściśle określonymi granicami, o którym mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Całkowicie niezrozumiały jest powołany również w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia dotyczącego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, które to ustalenie nie było przez Sąd I instancji kwestionowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że na mapie stanowiącej część graficzną decyzji winna znajdować się adnotacja o jej przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Po pierwsze wskazać należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż Prezydent Miasta P. z naruszeniem prawa sporządził część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie część graficzną decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że część graficzna tej analizy – zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy – powinna zostać sporządzona w ściśle określonej prawem formie tj. powinna zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W przedmiotowej sprawie mapa, na której przestawiono część graficzną tej analizy ma formę wydruku z programu komputerowego i z całą pewnością nie spełnia ona wymogów formalnych wskazanych w powołanych przepisach, w szczególności nie jest to kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie oznaczono też skali, w jakiej mapa ta została sporządzona. Sąd I instancji słusznie także uznał, iż na mapie tej granice obszaru analizowanego wyznaczono zbyt wąsko, z naruszeniem § 3 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na określenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, który w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy na działkach wskazanych we wniosku podlega analizie, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Uznając, iż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.