I OSK 591/05

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2005 r., IV SA/Gl 831/04 w sprawie ze skargi Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 25 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły - uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 25 sierpnia 2004 r. (...); (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 stycznia 2005 r., IV SA/Gl 831/04 oddalił skargę Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z 25 sierpnia 2004 r. (...) w sprawie dotyczącej powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wójt Gminy H. zarządzeniem (...) z 22 lipca 2004 r. w sprawie powierzenia stanowisk dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 36a ust. 2, 8 i 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 67 poz. 329 ze zm./ po zasięgnięciu opinii Ś. Kuratora Oświaty powierzył z dniem 1.09.2004 r. stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. Wojciechowi B. na okres 3 lat szkolnych, tj. do 31.08.2007 r. Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z 25.08.2004 r. (...) stwierdził nieważność powyższego zarządzenia, jako niezgodnego z art. 36a ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Wojewoda wskazał, że stosownie do postanowień powołanego art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty, po upływie okresu wskazanego w art. 8 tegoż przepisu, organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, może przedłużyć powierzenie stanowiska na kolejne okresy wymienione w ustawie. Mocą przedmiotowego zarządzenia Wójt Gminy H. na podstawie wskazanego przepisu przedłużył powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. Wojciechowi B. na okres 3 lat szkolnych. Tymczasem Rada Gminy w H. uchwałą z 13 lipca 2004 r. postanowiła o ogłoszeniu konkursu na dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. Organ nadzoru wskazał, że ustawa o systemie oświaty jako zasadę, przyjmuje wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki w drodze konkursu, dopiero gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisku ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, a organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia kandydata na stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. W sytuacji, gdy został ogłoszony konkurs na dyrektora szkoły, nie może mieć zastosowania przepis art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Skoro Rada Gminy w H. postanowieniem par. 5 uchwały z 13.07.2004 r. zobowiązała Wójta do jej wykonania, to Wójt Gminy, do którego zadań należy stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym m.in. wykonywanie uchwał rady gminy, powinien ją wykonać i podjąć czynności związane z przeprowadzeniem konkursu na dyrektora szkoły. Wójt Gminy H. w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. podniósł, że skoro konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. został unieważniony przez Wójta Gminy, a organ nadzoru stwierdził w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego nieważność zarządzenia wydanego w zakresie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, to zgodnie z art. 36 ust. 2 i 9 ustawy o systemie oświaty, należało stanowisko dyrektora szkoły powierzyć kandydatowi wskazanemu przez Wójta Gminy. Nadto zdaniem skarżącego, podjęta przez Radę Gminy uchwała w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H., narusza uprawnienia Wójta Gminy przysługujące mu zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty i tym samym nie mogła być wykonana. Z tego powodu Wójt Gminy wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi nie uwzględnił. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Natomiast po myśli art. 36a ust. 4 tej ustawy, jeśli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat, albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, o ile organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia kandydata na to stanowisko umotywowanego zastrzeżenia. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że ustawa o systemie oświaty przyjęła jako zasadę wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, natomiast jako wyjątek od tej zasady wprowadzono możliwość powierzenia tego stanowiska przez organ prowadzący szkołę ustalonemu przez siebie kandydatowi, przy czym by ten sposób powierzenia stanowiska mógł być wykorzystany, muszą wystąpić ściśle określone sytuacje związane z niemożnością wyłonienia kandydata w drodze konkursu. Okoliczności te są kazuistycznie wymienione w ww. art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty i tylko ich wystąpienie umożliwia odstępstwo od wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki w drodze konkursu. W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy H. zarządzeniem z 16 II 2004 r. ogłosił przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora w Zespole Placówek Oświatowych w H., jednakże organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tego zarządzenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 18.10.2004 r. oddalił wniesioną skargę. W dniu 13.07.2004 r. Rada Gminy w H. uchwałą (...) ogłosiła konkurs na kandydata na dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H., wyznaczyła przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do Komisji Konkursowej i powierzyła wykonanie tej uchwały Wójtowi Gminy. Wójt Gminy nie wykonał tej uchwały lecz wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z 13.09.2004 r. IV SA/Gl 639/04 odrzucił skargę. Zamiast powołać stosowną Komisję Konkursową, Wójt Gminy wydał przedmiotowe zarządzenie o powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. Wojciechowi B. Zarządzeniem tym Wójt dopuścił się naruszenia zasady zawartej w art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Nadto zarządzenie to jest sprzeczne z treścią ust. 4 przywołanego przepisu, gdyż nie zostały spełnione przesłanki przewidziane nim. Według tego przepisu, powierzenie stanowiska dyrektora ustalonemu przez siebie kandydatowi, możliwe jest jedynie wówczas, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata albo do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat. W tej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Odrębnym zagadnieniem, do którego odniósł się Sąd jest okoliczność, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane zostało przez I Wicewojewodę, a do wyłącznej kompetencji Wojewody należy podejmowanie tego typu rozstrzygnięć, a przewidziana możliwość udzielania upoważnień innym pracownikom urzędu do wydania decyzji administracyjnych, przewidziana w art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie nie ma do nich zastosowania. Jednak zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy w sytuacji, gdy wojewoda nie pełni obowiązków służbowych przysługujące mu kompetencje przejmuje I wicewojewoda. Sąd ustalił, że Wojewoda Ś. w dniach od 23-27 sierpnia 2004 r. nie pełnił obowiązków służbowych. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane zostało przez osobę uprawnioną. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina H. reprezentowana przez radcę prawnego Mariana S., zaskarżając ten wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 36a ust. 2, 4, 8 oraz art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty /przesłanka z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd, iż Wójt Gminy dopuścił się naruszenia zasady zawartej w art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty i, że zarządzenie jego jest sprzeczne z ust. 4 powołanego przepisu, skarżąca Gmina nie zgadza się. Konkurs na stanowisko dyrektora Z.P.O. w H. został unieważniony, zatem Wójt Gminy - jako organ prowadzący - musiał dokonać czynności mających na celu powierzenie stanowiska dyrektora szkoły odpowiedniemu kandydatowi. Zdaniem Sądu - powierzenie stanowiska następuje tylko w sytuacji, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat lub też w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Przepisu tego nie można - zdaniem skarżącej - interpretować w ten sposób, że opisane sytuacje w pełni wyczerpują możliwość jego zastosowania. W granicach jego działania mieści się niemożność przeprowadzenia konkursu i związana z tym potrzeba funkcjonowania stanowiska dyrektora szkoły, która nie może funkcjonować bez dyrektora. Skarżąca podkreśliła, że Wójt uzyskał pozytywne opinie w przedmiotowej sprawie zarówno od rady pedagogicznej Z.P.O. w H. jak i Ś. Kuratora Oświaty w Katowicach. Co zaś do niewykonania uchwały Rady Gminy w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora, to uchwała ta ewidentnie narusza uprawnienia Wójta, przysługujące mu na podstawie art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym uchwała ta nie mogła być wykonana. Ten szczególny przepis wyłącza właściwość Rady Gminy w przedmiotowej sprawie. Przepis ten w związku z art. 36a ust. 5 oraz aktami wykonawczymi całościowo reguluje kwestię związaną z powołaniem komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Zamierzeniem więc ustawodawcy było przyznanie wszystkich uprawnień związanych z powołaniem Komisji konkursowej wójtowi i to wójt jest jedynym uprawnionym do powyższego - organem. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Ś. wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że zadania i kompetencje organu prowadzącego w zakresie powołania Komisji konkursowej, która wyłania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej, wykonuje wójt /burmistrz lub prezydent miasta/. Z przysługujących mu uprawnień nie można jednak wywieść prawa ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Ponieważ przepis art. 36a ustawy o systemie oświaty /ani żaden inny/ nie upoważnia organu wykonawczego gminy do ogłoszenia konkursu uznać należy, że zgodnie z wynikającą z treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadą domniemania kompetencji, wyłącznie rada gminy może podjąć wskazane wyżej działania. Skarżący bezpodstawnie przyjął, że uchwałą Rady Gminy H. z 13.07.2004 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H., którą wyznaczono też przedstawicieli do Komisji Konkursowej nie podlega wykonaniu, co uprawnia organ wykonawczy gminy do powierzenia stanowiska z pominięciem procedury konkursowej. Przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 13.09.2004 r., IV SA/Gl 639/04 odrzucił wniesioną na nią skargę Wójta. Nie ulega zatem w ocenie Wojewody wątpliwości, że legalnie rozpoczęta procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H., wyłączyła także możliwość skorzystania z instytucji przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej, o której mowa w art. 36a ust. 9 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę H. ma usprawiedliwione podstawy. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w art. 5c w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego rozdziela kompetencje organu prowadzącego szkołę /placówkę/ pomiędzy trzy grupy podmiotów. W zależności od jednostki samorządu terytorialnego, kompetencje organu prowadzącego w rozumieniu tego przepisu, wykonuje odpowiednio: 1/ rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa /organy stanowiące/, 2/ wójt, burmistrz /prezydent miasta/, zarząd powiatu, zarząd województwa /organy wykonawcze/, 3/ wójt, burmistrz /prezydent miasta/, starosta, marszałek województwa /reprezentanci jednostek samorządu terytorialnego/. Każdemu z tych podmiotów wykonujących kompetencje organu prowadzącego, ustawa o systemie oświaty wyznacza w art. 5c pkt 1, 2 i 3 konkretne zadania. W rozpoznawanej sprawie chodziło o powierzenie przez organ prowadzący szkołę, stanowiska dyrektora szkoły. Materię tę reguluje art. 36a powołanej ustawy. W tym zakresie kompetencje organu prowadzącego szkołę ustawa powierza zgodnie z art. 5c pkt 2 odpowiednio wójtowi, burmistrzowi /prezydentowi miasta/ zarządowi powiatu, zarządowi województwa, wyraźnie wskazując zadania wynikające z art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i 9. Analiza przepisów cyt. art. 36a wskazuje, że ustawa wprowadziła trojaki tryb powierzania przez organ prowadzący szkołę, stanowiska dyrektora. Zasadą wyrażoną w ust. 3 tej normy jest, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, wówczas zgodnie z ust. 4 art. 36a organ prowadzący /wójt/ powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po spełnieniu wymogów wynikających z tego przepisu. Wreszcie organ prowadzący szkołę /wójt/ może bez przeprowadzenia konkursu w sytuacji określonej w ust. 9 art. 36a ustawy, przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora na kolejne okresy wymienione w ust. 8 osobie, która już takie stanowisko piastuje. W niniejszej sprawie Wójt Gminy H. zastosował właśnie tryb przewidziany w ust. 9 art. 36a powierzając zarządzeniem (...) z 22.07.2004 r. stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H., Wojciechowi B. na kolejne 3 lata. Sporne jest między stronami czy wójt mógł ten tryb zastosować, skoro Rada Gminy H. uchwałą z 13.07.2004 r. ogłosiła na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, konkurs na kandydata na dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H., wyznaczyła w skład Komisji Konkursowej przedstawicieli organu prowadzącego oraz zobowiązała Wójta Gminy H. do wykonania tej uchwały. Wojewoda Ś. przyjął w rozstrzygnięciu nadzorczym, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku, że podmiotem uprawnionym do ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. była Rada Gminy H. Następstwem tego był pogląd, że Wójt Gminy H. nie był w sytuacji ogłoszenia konkursu uprawniony do zastosowania trybu przewidzianego w ust. 9 art. 36a i zarządzeniem swym z 22.07.2004 r. dopuścił się naruszenia zasady zawartej w ust. 3 art. 36a oraz przepisu art. 36a ust. 4 ww. ustawy. Otóż w okolicznościach tej sprawy jest to pogląd błędny. Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie daje radzie gminy uprawnień do ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły ani też wyznaczenia do Komisji Konkursowej przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Uprawnień takich nie daje radzie również rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy Komisji konkursowej /Dz.U. nr 189 poz. 1855/. Art. 36a ust. 3 stanowi, iż kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu, nie mówiąc przy tym nic o tym, że konkurs ten ma być ogłoszony i przez kogo. Po prostu przepis ten określa jako zasadę wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 36a w celu przeprowadzenia konkursu, organ prowadzący szkołę - a jest nim w tym przypadku - w myśl art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty - wójt gminy powołuje Komisję konkursową w składzie określonym tym przepisem. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że to wójt gminy jest organizatorem konkursu na kandydata na dyrektora szkoły i to on powołując Komisję konkursową desygnuje do niej trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Z przeprowadzeniem przedmiotowego konkursu wiąże się także podanie go przedtem do publicznej wiadomości jak wymaga tego par. 1 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 X 2003 r. Analiza przepisów art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskazuje, że to wójt gminy jest tym podmiotem, który jako organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły. Jeżeli zatem kompetencja organu wykonawczego gminy, w tym przypadku wójta, w świetle powoływanych przepisów ustawy o systemie oświaty jest określona ustawowo, to przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /który stanowił podstawę prawną uchwały Rady Gminy H. z 13.07.2004 r./ wprowadzający domniemanie właściwości rady gminy nie ma w tym przypadku zastosowania. Wskazuje to, że wzmiankowana uchwała Rady Gminy H. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz wyznaczenia w skład Komisji Konkursowej przedstawicieli organu prowadzącego została wydana z naruszeniem prawa, a to art. 36a ust. 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym, akt ten uznać należy za prawnie bezskuteczny. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z 25.08.2004 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy H. z 22.07.2004 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w H. jest niezgodne z przepisem art. 36a ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ponieważ w sytuacji gdy przez Radę Gminy H. został ogłoszony konkurs na dyrektora szkoły, przepis ten nie może mieć zastosowania - jest niezgodne z prawem. W okolicznościach tej sprawy uznać należy, że zarządzenie Wójta Gminy H., o którym wyżej mowa, prawa nie narusza i znajduje oparcie w art. 36a ust. 9 powołanej ustawy. Prowadzi to do wniosku, że tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś., również zaskarżony wyrok oddalający skargę Gminy H. na nie, pozostaje w sprzeczności z prawem. Z tego względu zważywszy, że nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.