III SA/Lu 276/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Rada Miejska uchwałą nr XV/321/2003 z dnia [...] października 2003 r. podjętą na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 1998 r. nr 95, poz. 602 z późn. zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. S. wybranego w okręgu nr [...] z listy nr [...] KWW "Twoje Miasto, twoja gmina, twój powiat". Wojewoda po otrzymaniu tej uchwały, wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności i po przeprowadzeniu tego postępowania rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność tej uchwały powołując się na to, że przedmiotowa uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, bowiem w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Prokuratora Okręgowego, który rozstrzygnięciu temu zarzucił obrazę art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547) przez bezpodstawne przyjęcie, iż M. S. będąc członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K, prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zarządza jej działalnością, a co za tym idzie jako radny Rady Miejskiej nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zarządzającego działalnością gospodarczą Spółdzielni, skutkującego wygaśnięciem jego mandatu. Stosownie do art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wnosił o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 183/04) oddalił skargę Prokuratora Okręgowego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Okręgowy wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne uznanie, że radny rady miasta będąc członkiem rady nadzorczej spółdzielni, prowadzącej działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zarządza jej działalnością i nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zarządzającego działalnością gospodarczą spółdzielni oraz zarzucając wyrokowi naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 113 § 1, art. 106 § 3 i 4 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1229/04) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 maja 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 183/04) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotknięte było przesłanką niedopuszczalności określoną w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym; brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Według art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust. 3a). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5)". Zatem zgodnie z art. 98 ust. 3 i 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego służy gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ograniczone jest tylko do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Z art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie można więc wyprowadzić wniosku, że do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru mają zastosowanie z zastrzeżeniami art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w pełnym zakresie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym dotycząca legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego, wyłącza zastosowanie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Legitymacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru nie przyznaje prokuratorowi również ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 ze zm.). W art. 5 tej ustawy została przyznana prokuratorowi legitymacja do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego. Legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru ma tylko gmina lub związek międzygminny. Legitymacje skargowe w tym zakresie reguluje wyłącznie art. 98 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt." Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Stosownie do art. 190 cyt. ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będąc zatem związanym w myśl powołanego przepisu wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1229/04), badając ponownie dopuszczalność wniesienia skargi przez Prokuratora Okręgowego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2003 r. nr XV/321/2003, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii legitymacji skargowej prokuratora w przedmiocie zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stanął na stanowisku, iż w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) prokuratorowi nie służy legitymacja do zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym). Zatem przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Brzmienie art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzającego odpowiednie stosowanie do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych - przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji wyłącza stosowanie wprost art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznającego uprawnienie do wniesienia skarg do sądu administracyjnego każdemu, kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności. Legitymacja skargowa prokuratora przed sądem administracyjnym w zaskarżaniu aktów nadzoru przez prokuratora nie wynika również z ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 ze zm.). W myśl art. 2 ustawy o prokuraturze zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw. Zadania owe prokuratorzy wykonują między innymi przez zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o prokuraturze). Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (art. 5 ustawy o prokuraturze). Z powyższego wynika, że prokurator jest uprawniony do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego wyłącznie na uchwały organów samorządu terytorialnego. Stwierdzić zatem należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. W związku z tym skarga Prokuratora Okręgowego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] jest niedopuszczalna jako złożona przez podmiot nie mający legitymacji do złożenia skargi i podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.