I OSK 495/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 1089/04 o odrzuceniu skargi Brygidy C. i Roberta C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 8 lipca 2004 r., (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie 2. wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oddalić. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Brygidy C. i Roberta C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 8 lipca 2004 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 31 maja 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Art. 34 pkt 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy, znowelizował z dniem 1 maja 2004 r. brzmienie art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w ten sposób, że do właściwości sądów powszechnych przekazane zostały sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych a więc m.in. zasiłków pielęgnacyjnych i świadczeń pielęgnacyjnych do właściwości sądów okręgowych /art. 477[8] par. 1 Kpc/ a zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych - do właściwości sądów rejonowych /art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc/ Brak przepisów intertemporalnych powoduje, że sprawy z tego zakresu rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego a decyzje wydane po tej dacie należą do właściwości sądownictwa powszechnego. Sąd mając na uwadze fakt, iż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. wydane zostały po wejściu w życie tej nowelizacji, stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z tego względu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skarga została odrzucona. Pismem z dnia 14 marca 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2005 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., które wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ a mianowicie art. 3 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny do sprawowania merytorycznej kontroli nad decyzjami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w II instancji, w wcześniej przez Burmistrza Miejskiej G. w I instancji w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ a mianowicie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 par. 2 Kpa poprzez odrzucenia uprawnienia strony postępowania administracyjnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w celu kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego wyrażonego w treści art. 34 ust. 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku wprowadzenia zmian do art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania wszelkich spraw dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych prowadzi właściwy organ. Organem tym, zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy jest wójt /burmistrz lub prezydent miasta/ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Ustawa przewiduje stopniowe przejmowanie zadań przez organ właściwy /art. 52, 54, 55 i 56 ustawy/. W związku z tym w okresie przejściowym od dnia 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń będą wykonywały oprócz organu właściwego, także podmioty dotychczas realizujące te zadania. W drugim etapie obejmującym okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. liczba takich podmiotów zostanie ograniczona i obejmie tylko pracodawców i organy właściwe /wójt, burmistrz lub prezydent miasta/, natomiast od 1 września wypłatę świadczeń rodzinnych w całości przejmą organy właściwe /wójt, burmistrz lub prezydent miasta/. Tak więc w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. wójtowie /burmistrzowie lub prezydenci miast/ na podstawie art. 48 ust. 3 ww. ustawy orzekają w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu i wypłacie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a także zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Tak ukształtowana właściwość orzecznicza ma bezpośredni wpływ na tryb zaskarżania decyzji podejmowanych w tych sprawach. Zmiana treści art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc dokonana w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie dotyczy sytuacji, gdy decyzję w sprawie świadczenia rodzinnego wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w drugiej instancji odwołanie od takiej decyzji rozpatruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazany przepis Kpc dotyczy tylko i wyłącznie /orzekających dziś przejściowo w sprawach świadczeń rodzinnych/ oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa KRUS oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Stanowisko to potwierdza analiza przepisów działu III Kpc dotyczącego postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przepisy te wyraźnie wskazują, że dotyczą tylko odwołań od decyzji organów rentowych, które definiuje art. 476 par. 4 Kpc. Przepis ten w sposób enumeratywny wylicza podmioty mogące być uznawane za organy rentowe, a w związku z tym wskazuje też podmioty, od których decyzji przysługuje uprawnienie wniesienia odwołania do sądu powszechnego. W powyższym katalogu organów rentowych brak jest organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem aby sprawa mogła być poddana kompetencji sądu powszechnego musi łącznie spełniać następujące przesłanki, a mianowicie należeć do ściśle określonej kategorii spraw i ściśle określonej kategorii organów wydających decyzję. Zdaniem skarżącego, omawiane świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych albowiem nie mieszczą się w katalogu spraw określonych w art. 476 par. 2 i 3 Kpc, a także nie zostały wymienione w ustawie z dnia 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych, a ponadto ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczeń realizowanych w ramach ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty ubezpieczenia chorobowego czy wypadkowego. Zdaniem skarżącego WSA w Poznaniu wydając zaskarżone postanowienie, z treści którego wynika, że świadczenia pielęgnacyjne podlegają wyłącznie kontroli sądów powszechnych pominął problem zaskarżonej decyzji Kolegium, która to - przyjmując, że stanowisko Sądu co do wyłącznej właściwości sądów powszechnych jest poprawne - winna być wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Problemu tego zaskarżone postanowienie nie podnosi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./". Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/". Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 203 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.