II SAB/Bd 6/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego I. na bezczynność Rady Gminy I. w przedmiocie waloryzacji wynagrodzeń nauczycieli postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 17 listopada 2004r. Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego I. wezwał Radę Gminy w I. do usunięcia naruszenia prawa przez zaniechanie w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2003r. obowiązku corocznego waloryzowania średnich wynagrodzeń nauczycieli zagwarantowanych przepisami art.30 ust.6 w związku z art.30 ust.3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) i zaniżenie w ten sposób średnich wynagrodzeń nauczycieli w okresie 3 lat o kwotę 156 180,00 plus należne odsetki. Wskazano również, że zachowały aktualność upoważnienia nauczycieli szkół położonych na terenie gminy I., które dodatkowo umocowały Prezesa Zarządu Oddziału ZNP do reprezentowania interesów tej grupy zawodowej w zakresie roszczeń dotyczących zaniechania przez Radę Gminy obowiązku wynikającego z art.30 ust.6 oraz ust.3 i 4 Karty Nauczyciela. Podniesiono także, iż zaniżenie wynagrodzeń nauczycielskich przez organ gminy jest ewidentnym naruszeniem przepisów, a obrona praw pracowników należy do statutowych obowiązków związku. Dnia 17 stycznia 2005r. Zarząd Oddziału ZNP złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na niewykonywanie przez Radę Gminy I. czynności nakazanych prawem. W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Gminy w I. dnia [...] 2003r. odrzuciła projekt uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...] 2000r. nr [...], którą wprowadzono regulamin wynagradzania nauczycieli. Rada Gminy przesunęła podjęcie decyzji w kwestii zmian wynagrodzeń nauczycieli na następny rok budżetowy tj. 2004. W zarządzeniu z dnia [...] 2003r. nr [...] Wójt Gminy I., bez konsultacji ze związkami zawodowymi, nie przewidział podwyżek wynagrodzeń w 2004r. Zdaniem skarżącego organy gminy nie tylko nie wykonały od dnia 1 stycznia 2001r. czynności nakazanych prawem, ale nie zamierzały usunąć zaistniałych uchybień. Zaniechanie przez Radę Gminy wspomnianych czynności spowodowało zaniżenie indywidualnych wynagrodzeń nauczycieli w w/w okresie. W Karcie Nauczyciela stworzono mechanizm corocznego waloryzowania wynagrodzeń nauczycieli. Organ gminy zaś ograniczył się wyłącznie do podwyżek wynagrodzenia zasadniczego w granicach stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 maja 2000r. i nie realizował od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2003r. obowiązku wynikającego z art.30 ust.3 i 4 Karty Nauczyciela. Minister Edukacji Narodowej i Sportu w piśmie z dnia 6 stycznia 2003r. wyjaśnił, iż zgodnie z art.30 w/w ustawy średnie wynagrodzenia w wysokości co najmniej wskazanej wyżej przez stronę skarżącą muszą być zrealizowane na każdym stopniu awansu zawodowego i w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Środki na wskazany wyżej cel zostały uwzględnione w kwocie części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2003. Zdaniem związku zawodowego zabezpieczenie środków miało miejsce także w latach ubiegłych. Wskazano również, że Rada Gminy Inowrocław, nie wywiązując się z nałożonych przez ustawę obowiązków, naraziła nauczycieli na zaniżenie wynagrodzeń: * w roku 2001 o kwotę 82 020,00 zł * w roku 2002 o kwotę 32 652,00 zł * w roku 2003 o kwotę 41 508,00 zł Łączna suma zaniżonego średniego wynagrodzenia nauczycieli w ciągu trzech lat wyniosła 156 180,00 zł. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pomimo określenia w art.30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela poziomu średnich wynagrodzeń poszczególnych stopni nauczycielskich i nałożenia na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku zapewnienia odpowiednich środków oraz regulaminów przewidzianych w art. 3O ust.6, wysokość faktycznych wynagrodzeń nauczycieli w niewielkim stopniu zależy od uregulowań przyjętych w tych regulaminach. Związek zawodowy nie wskazał, w jaki sposób wyliczono średnie wynagrodzenia. W szczególności nie podał, jakie składniki wynagrodzenia uwzględniono w tych wyliczeniach. Zdaniem Rady Gminy przy uwzględnieniu wszystkich składników wynagrodzenia, w tym dodatkowego wynagrodzenia rocznego (art. 48) i nagród ze specjalnego funduszu nagród (art. 49 ustawy), średnie wynagrodzenia nauczycieli w gminie Inowrocław są wyższe niż wykazane w skardze. Organ wskazał również, że do dnia l października 2002r., do czasu wejścia w życie art.30 ust. 4, Karta Nauczyciela określała jedynie gwarantowane średnie wynagrodzenie nauczyciela stażysty, a żaden z przepisów ustawy nie nakłada na radę gminy obowiązku corocznej nowelizacji regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust.6. Ponadto Rada Gminy przeznaczała w latach 2001-2003 znacznie większe środki, niż subwencja oświatowa mająca w założeniach wystarczyć na utrzymanie szkół i na wynagrodzenia nauczycieli i tym samym wykonywała nałożone na nią prawem obowiązki. Organ wskazał także, iż w dniu 24 stycznia 2005r. Prezes Oddziału ZNP oraz kierownik Gminnego Zespołu Ekonomiczno- Administracyjnego Szkół spotkali się z Komisją Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Gminy w sprawie negocjacji zadłużenia wobec nauczycieli z lat 2001-2003. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Ust. 6 artykułu 30 Karty Nauczyciela (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2005r.) nakłada na organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego obowiązek określenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: l) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust.1 pkt 2 tego art. oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art.33 i 34, 2) szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, z zastrzeżeniem art.35 ust.3 oraz za godziny doraźnych zastępstw, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust.1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego i składników o których mowa w pkt 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust.3 i 4. Rada Gminy, na której ciążył w/w obowiązek powinna określić wskazane powyżej czynniki wpływające na wysokość średniego wynagrodzenia. Z wyliczeń przedstawionych przez ZNP wynika, iż średnie wynagrodzenie większości stopni zawodowych nauczycieli było w latach 2001-2003 zaniżone w stosunku do kwoty wynagrodzenia przysługującego w danym roku. Jednakże w związku ze złożeniem skargi przez Zarząd Oddziału związku zawodowego, jakim jest Związek Nauczycielstwa Polskiego, należy zastanowić się czy w niniejszej sprawie może on wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm.) związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art.2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Art.23 ust. 1 ustawy przyznaje związkom zawodowym możliwość sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczenia, na zasadach określonych odrębnymi przepisami, w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Należy przyjąć, że uprawnienia związków zawodowych występujących w imieniu pracowników oraz innych, wymienionych w ustawie osób, związane są głównie z prawem pracy. Wynagrodzenia nauczycieli mieszczą się w tym zakresie. Ustawa uprawnia związki zawodowe do wystąpienia do organu administracji samorządowej, w przypadku postępowania niezgodnie z prawem i żądaniem usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę od sądu administracyjnego. W myśl art. 101 a ust. 1 przepisy powyższego art. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Określeniem "każdy, kto ma w tym interes prawny" posługuje się także ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl przepisu art.50 uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Prawo wniesienia skargi zostało zatem pomyślane jako instrument ochrony indywidualnych praw podmiotowych. Skarżący, który wniósł skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Takie też stanowisko zajmowało dotychczasowe orzecznictwo. Np. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2004r. sygn. akt OSK 476/04 stwierdził, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia16 lutego 2000r. sygn. akt II SA/Wr 1743/99 wskazał, że legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem posiada, na podstawie art. 101 a w związku z art. 101 tej ustawy, tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu gminy. W niniejszej sprawie interes prawny mają nauczyciele, którym przysługuje zrewaloryzowane wynagrodzenie, natomiast skarga została złożona przez reprezentujący ich związek zawodowy. Przepisy ustawy przyznają wprawdzie związkowi zawodowemu prawo do reprezentowania pracowników, lecz w tym przypadku należy uznać, iż nie może on skutecznie występować przed Sądem administracyjnym jako pełnomocnik nauczycieli zatrudnionych w gminie Inowrocław. Wobec braku uprawnień ustawowych skarga powinna zostać złożona przez nauczycieli lub występującego w ich imieniu pełnomocnika. W związku z powyższym, na podstawie art.58 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga podlega odrzuceniu.