IV SA/Wa 1312/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Sędziowie WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2002r nr [...]; II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz J. D. i S. D. kwoty po 250 zł (dwieście pięćdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] lipca 1969 r. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość o powierzchni [...] ha położona w Z. pozostawała we władaniu Towarzystwa [...]. W 1948 r. majątek Towarzystwa jako instytucji opieki społecznej, która zaprzestała swej działalności objęty został objęty przez Ministra Zdrowia pod zarząd państwowy. Zarządem objęto także nieruchomość położona w Z. Majątek po zlikwidowanym Towarzystwie przejął Zakład Opieki Społecznej a następnie Zespół Zakładów Opieki Neuropsychiatrycznej, który gospodaruje tym majątkiem do chwili obecnej. Minister Zdrowia podniósł, że oświadczenie prof. K. D. dotyczące przekazania przez M. D., w 1940 r., nieruchomości Towarzystwu [...] w dzierżawę nie zostało w żaden sposób potwierdzone ani uprawdopodobnione. Z kolei "okoliczności przytoczone przez Zespół Zakładów Neuropsychiatrycznej Opieki Zdrowotnej (...), uzasadniają odrzucenie tego dowodu jako niewiarygodnego.". Organ orzekający podkreślił, że w 1948 r., po likwidacji Towarzystwa nieruchomość o powierzchni [...] ha wraz z budynkiem o powierzchni [...] m2 przejęta została w faktyczne władanie państwowej jednostki organizacyjnej. Przejęty majątek nie był obciążony żadnymi zobowiązaniami. W związku z tym, zdaniem Ministra Zdrowia, orzeczenie z dnia [...] lipca 1969 r., potwierdzające przejście mienia na własność Państwa według stanu z dnia [...] marca 1958 r. było prawidłowe. Organ nadzoru wskazał także, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających władanie przedmiotową nieruchomością przez M. D. po przekazaniu jej Towarzystwu [...]. W latach 1940-1948 nieruchomość pozostawała składnikiem majątkowym Towarzystwa a po jego likwidacji państwowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 pkt 2 lit. a dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. nieruchomość stanowiła majątek "instytucji naukowej (...)opieki społecznej i dobroczynnej", która zaprzestała swojej działalności. Majątek taki mógł być objęty pod zarząd państwowy. Stosownie do art. 4 dekretu ustanowienie zarządu powinno być podane do wiadomości w Monitorze Polskim, jednakże nie wypełnienie tego warunku nie może oznaczać, że zarząd na podstawie dekretu nie został ustanowiony. Okoliczność ta nie może prowadzić do przyjęcia, że orzeczenie stwierdzające przejęcie mienia na rzecz Państwa zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Minister Zdrowia uznał, że organ wydający orzeczenie z dnia [...] lipca 1969 r. "korzystał ze swobodnej oceny i wyboru konsekwencji niedopełnienia przepisu art. 4 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. (...)"• Ocena skutków tej nieprawidłowości, która legła u podstaw stwierdzenia przejęcia mienia na własność Państwa, nie wskazuje na to, że jest ona nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli następcy prawni właścicielki nieruchomości J. D. i S. D., podnosząc, że Minister Zdrowia wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu organ orzekający podtrzymał stanowisko co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] lipca 1969 r. Minister zdrowia wyraził pogląd, iż przepis art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ustala możliwość objęcia przepisami ustawy "innego mienia" przy spełnieniu następujących warunków: utraty władania mieniem przez uprawnione osoby przed dniem 31 grudnia 1954 r. i pozostawania mienia w faktycznym władaniu jednostek państwowych. Zastrzeżenie o możliwości oparcia tego władania na tytule szczególnym nie ma, zdaniem organu, dla interpretacji przepisu istotnego znaczenia. W szczególności oparcie faktycznego władania na tytule wynikającym z dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. nie wymaga bezwzględnego stosowania procedury określonej w art. 4 dekretu. Ponadto Minister Zdrowia stwierdził, że rozpatrzył cały materiał dowodowy, przy czym pominął przeprowadzanie dowodu na fakty powszechnie znane. Faktem takim były między innymi możliwości prawne jakie mieli następcy prawni właścicielki nieruchomości by ujawnić swoje prawa właścicielskie albo poprzez wpis w księdze wieczystej nieruchomości albo poprzez przeprowadzenie postępowania ustalającego przed sądem powszechnym. Brak innych, poza oświadczeniem prof. K. D., dowodów na okoliczność nie spełnienia przesłanki utraty władztwa nad nieruchomością, spowodował odrzucenie tego dowodu jako mało wiarygodnego. Wnioskodawcy nie podjęli żadnych dodatkowych działań zmierzających do udowodnienia swego prawa własności a takie zachowanie powszechnie jest rozumiane jako niemożność wykazania okoliczności mających znaczenie prawne, w sposób korzystny dla wnioskodawców. Tak też zachowanie wnioskodawców rozumiał Minister Zdrowia i okoliczność przejęcia faktycznego władania nad przedmiotową nieruchomością przez jednostkę działającą w imieniu Państwa uznał za niepodważalną i nie wymagającą dalszych weryfikacji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. D. i S. D. Skarżący zarzucając naruszenie: art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, art. 7, art. 77, i art. 156§1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Zdaniem skarżących przejęcie " innego mienia'' na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wymagało by: osoby uprawnione utraciły władanie tym mieniem w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., mienie pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, podstawą faktyczną tego władania był dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Powołany dekret nie przewidywał objęcia przez Państwo jakiegokolwiek majątku w zarząd państwowy z mocy samego prawa, a ustanowienie zarządu wymagało podania do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. Publikacja taka w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nigdy nie nastąpiła, co oznacza, że nie została ona objęta zarządem państwowym.. Ponadto wnoszący skargę podnieśli, że Minister Zdrowia nie wyjaśnił w jakim trybie w 1948 r. przejęty został majątek Towarzystwa [...] oraz nie wykazał z jakich przyczyn nie uwzględnił twierdzeń wnioskodawców co do zawartej w 1940 r. umowy dzierżawy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. zostały wydane po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2001 r. decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] czerwca 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 1999 r., odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] lipca 1969 r., stwierdzającego, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.),przejęcie na własność Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w Z. k. W. gmina W. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Minister Zdrowia i Opieki Społecznej dysponował pełnym materiałem dowodowym oraz, że organ orzekający w sprawie nie uzasadnił swego stanowiska, zgodnie z wymogami art. 107§3 k.p.a. W szczególności nie zostało wyjaśniona kwestia zawarcia przez M. D. umowy dzierżawy nieruchomości z Kołem Przyjaciół Towarzystwa [...]oraz w jakim trybie został w 1948 r. przejęty majątek Towarzystwa [...]. Sąd wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma obowiązek ustalenia czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156§1 k.p.a. a w okolicznościach konkretnej sprawy zasadnicze znaczenie będzie miała wykładnia przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "inne mienie", o którym mowa w powołanym przepisie mogło być przejęte na własność Państwa jeżeli uprzednio objęte zostało przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Tym samym Sąd podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach NSA( wyrok z 21 grudnia 1992 r. IV SA 1054/92 - ONSA 1994/1/30, wyrok z 21 marca 2001 r. I A2182/99 - nie publikowany). Jednocześnie za dyskusyjny został uznany pogląd wyrażony w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987 r. (III CZP 47/87 - OSNC 1988/7-8/91), że przepis art. 17 pkt 2 lit.b odnosi się do mienia, którym władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Zgodnie z art. 30, obowiązującej w dacie orzekania przez organy obu instancji, ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i wreszcie, jakie zdaniem Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawa powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego jak i procesowego (por. T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999.). W rozpoznawanej sprawie Minister Zdrowia, z naruszeniem art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 12 września 2001 r. W powołanym orzeczeniu Sąd wyraził pogląd, iż rozpatrzenie wniosku skarżących wymaga wykazania na jakiej podstawie organy przyjęły, że M. D. utraciła władanie nieruchomością położoną w Z. oraz wyjaśnienia trybu przejęcia wraz z majątkiem Towarzystwa [...] tej nieruchomości w 1948 r. Ponadto Sąd wskazał, że przejęciu na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 1958 r. podlegało tylko takie mienie, które było objęte zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. W związku z tym Sąd wyraził pogląd o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia, czy spełnione zostały przesłanki umożliwiające stwierdzenie przejęcia mienia na własność Państwa. Wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd Minister Zdrowia ponownie rozpatrując sprawę nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wykazał, by rozstrzygnięcie sprawy znajdowało uzasadnienie w zgromadzonych dowodach. Przede wszystkim podkreślić należy, że Minister Zdrowia nie ustalił w jakim trybie nastąpiło przejęcie mienia Towarzystwa [...]. Wywody zawarte w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej dotyczące wspomnianej kwestii są niejasne i pozostawiają wątpliwości co do ustaleń organu. Z jednej strony organ twierdzi, że ustanowienie zarządu nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 2 lit a dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. z drugiej zaś wyraża pogląd, że ustanowienie zarządu nie było warunkiem koniecznym przejęcia mienia na podstawie art. 17 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W związku z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r. zasadniczą kwestią było wykazanie, że przedmiotowa nieruchomość została objęta zarządem państwowym, czego nie uczyniono. Dodać należy, że wymagać to będzie wskazania aktu wydanego przez organ wymieniony w art. 2 dekretu, którym zarząd ten został ustanowiony. Należy podzielić stanowisko skarżących, iż ustanowienie zarządu na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. nie następowało z mocy prawa, o czym świadczy treść art. 1 dekretu infine stwierdzające, że wymienione w nim składniki majątkowe mogą być objęte pod zarząd państwowy. Tak więc w każdym wypadku ustanowienia zarządu wymagane było wydanie orzeczenia przez właściwego ministra. W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie nie przeprowadził należytej oceny dowodu w postaci oświadczenia prof. K. D. Stwierdzenie, że dowód ten jest mało wiarygodny, gdyż brak jest innych dowodów potwierdzających okoliczności, których oświadczenie dotyczy nie spełnia wymagań takiej oceny określonych w art. 107 §3 k.p.a. Dodać należy, że próba przerzucenia na stronę obowiązku zebrania materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 7 i 77§1 k.p.a. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Zdrowia, mimo wiążącego charakteru oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 12 września 2001 r., w dalszym ciągu nie wyjaśniły najistotniejszej kwestii w sprawie to jest spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie orzeczenia stwierdzającego przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa. Konsekwencją wskazanego naruszenia art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest uchybienie innym przepisom postępowania, w szczególności art. art. 7, 75, 77§1, 80, 107§3k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia winien uzupełnić materiał dowodowy w kierunku wskazanym w wyroku NSA z dnia 12 września 2001 r. i dokonać jego oceny przy uwzględnieniu wiążącej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. zawartej w powołanym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.