II GSK 39/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska, Sędziowie NSA Jan Grabowski (spr.), Stanisław Biernat, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Ceków Kolonia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Po 434/05 w sprawie ze skargi Gminy Ceków Kolonia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1. Uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt III SA/Po 434/05 oddalił skargę Gminy Ceków Kolonia (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został wydany w następującym stanie sprawy. W dniu 22 marca 2005 r. Rada Gminy Ceków-Kolonia podjęła uchwałę o nr XXIV/140/05 w sprawie przyjęcia Strategii Integracji i Rozwiązywania Problemów Społecznych Gminy Ceków Kolonia na lata 2005-2010 oraz Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2005 r. na obszarze Gminy Ceków-Kolonia. Podstawą wydania tej uchwały był art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 4¹ ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Ceków-Kolonia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy Ceków-Kolonia z dnia 22 marca 2005 r., ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru wskazał, że treść przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do zadań własnych gminy należy opracowywanie i realizacja Gminnych Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jednakże nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwały w tym zakresie. W myśl art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości realizacja zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu jest prowadzona w postaci Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwalanego corocznie przez radę gminy, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych. W ocenie organu nadzorczego powyżej cytowany przepis nie stanowi podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały, a jedynie do uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W dniu 30 maja 2005 r. Gmina Ceków-Kolonia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. Zarzuciła rażące naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na literaturę fachową, w której zawarte jest stanowisko, że przedmiotowa strategia winna być przyjęta w formie uchwały. Załączyła również kserokopię uchwały Rady Gminy Blizanów, która w sposób identyczny, jak uchwała skarżącej, reguluje omawianą kwestię i została zaakceptowana przez organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że z treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powołanego przez Radę Gminy Ceków-Kolonia jako podstawa przedmiotowej uchwały, nie wynika wprost upoważnienie do jej podjęcia. Sąd podzielił argumentację Wojewody Wielkopolskiego, że przepis art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi jedynie podstawę do uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, który jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej lub inna jednostkę wskazaną w programie. Sąd wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wypowiadające się co do tego, że Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim nie jest też Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Rada Gminy Ceków–Kolonia wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej gmina na podstawie tego przepisu ma obowiązek opracować i zrealizować Gminną Strategię Rozwiązywania Problemów Społecznych. Strategia ta powinna stanowić podstawę do realizacji trwałych wzorców interwencji społecznych w celu minimalizacji problemów społecznych istniejących w danej miejscowości. Skarżąca powołała uchwałę Rady Gminy Blizanów, która w sposób identyczny regulowała omawianą kwestię, lecz nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca zarzuca wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie stanowiska aprobującego pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego, że przepis ten nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie przyjęcia Strategii Integracji i Rozwiązywania Problemów Społecznych Gminy. Zgodnie z przytoczonym przepisem ustawy o pomocy społecznej opracowanie i realizacja Gminnej Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Integralną częścią tej strategii jest m. in. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwalany corocznie przez radę gminy w ramach jej zadań własnych , zgodnie z art. 4 ust.1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zakwestionowanej rozstrzygnięciem organu nadzorczego (Wojewody Wielkopolskiego) uchwale Rady Gminy Ceków – Kolonia z dnia 22 marca 2005 r. zupełnie prawidłowo powołano wskazane wyżej przepisy, jako podstawę materialno-prawną tejże uchwały, uzupełnione dodatkowo odwołaniem się do ogólnej klauzuli kompetencyjnej, zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu I Instancji, aprobującym dość bezkrytycznie argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby wymienione wyżej przepisy nie upoważniały rady gminy do podejmowania uchwał w określonych w nich sprawach, a jedynie wskazywały zadania, które gmina winna obowiązkowo realizować. Nieprzekonujący jest w szczególności argument użyty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro zarówno Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych, jak też będący jej częścią Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, nie mogą być uznane za akty prawa miejscowego, to Rada Gminy nie miała upoważnienia do ustalenia tych dokumentów w formie prawnej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała jest po prostu typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny administracji publicznej – a takim organem jest niewątpliwie rada gminy – w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W formie uchwały rada gminy może więc ustalać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak też wydawać indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), jeżeli przepisy szczególne dają jej takie kompetencje, może postanawiać o przystąpieniu np. do porozumienia lub związku komunalnego, może wreszcie uchwalać przypisane do jej zadań inne akty lub dokumenty o charakterze nienormatywnym – jak np. będąca przedmiotem rozpatrywanej sprawy uchwała w sprawie przyjęcia Strategii Integracji i Rozwiązywania Problemów Społecznych Gminy Ceków. Sąd I instancji pominął też istotny argument podniesiony w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazujący na fakt, że ten sam organ nadzorczy nie zakwestionował prawidłowości uchwały podjętej w takiej samej sprawie przez Radę sąsiedniej Gminy Blizanów. Skoro zatem organ nadzoru nie miał w rozważanej sprawie żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ceków, a Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku żadnych istotnych argumentów, które mogłyby przemawiać za trafnością skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.