III SA/Wa 2371/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi Rady Gminy-N. na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy za rok 2004 oddala skargę Pismem z dnia 15 kwietnia 2005 r. Przewodniczący Rady Gminy w N. przedłożył Regionalnej Izbie Obrachunkowej (dalej: RIO) do zaopiniowania wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie absolutorium. Z treści załączonego do wniosku "Wyciągu z protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2005 roku" wynika, iż Komisja Rewizyjna oceniła wykonanie budżetu za 2004 rok oraz działalność Wójta za ten okres i w wyniku dokonania oceny całokształtu jego działania za 2004 rok ,,nie znalazła podstaw do udzielenia dla niego absolutorium". Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej wydał negatywną opinię o przedłożonym wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielania absolutorium Wójtowi Gminy, w której m.in. stwierdzono, że wniosek Komisji nie został sformułowany w oparciu o analizę wykonania budżetu za 2004 rok i w związku ze zbyt dużą jego ogólnikowością wskazane jest, aby Rada Gminy przed powzięciem ostatecznej decyzji w sprawie absolutorium wysłuchała wyjaśnień Wójta Gminy, który nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie ze względu na odbycie posiedzenia Komisji bez jego udziału. Na posiedzeniu Rady Gminy N. w dniu [...] kwietnia 2005r. w ramach pkt 5 porządku obrad "Przyjęcie sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za 2004 rok I podjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy za 2004r." - Przewodniczący Rady Gminy przedstawił Uchwałę Nr [...] Składu Orzekającego RIO z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy N. sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy za 2004 rok wraz z uzasadnieniem. , po czym zapytał "czy są uwagi do wykonania budżetu gminy za 2004rok?".W dyskusji glos zabrało czterech radnych. W toku dyskusji podnoszono niewykonanie wszystkich założeń budżetu zarówno po stronie wydatków jak i dochodów. W dyskusji radni wskazywali na niewykonanie wydatków i dochodów budżetu i odpowiedzialnością za to obciążali wójta. Z przedłożonego Regionalnej Izbie Obrachunkowej wyciągu protokołu Nr [...] Sesji Rady Gminy w N. z dnia [...] kwietnia 2005 r. wynika iż: 1. Wójt Gminy ustosunkował się do wszystkich kwestii podniesionych podczas dyskusji wykazując okoliczności które w sposób obiektywny uniemożliwiły zarządowi wykonanie budżetu. 2. Przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium odczytano: a) pozytywną opinię Składu Orzekającego RIO w W. o przedłożonym przez Wójta Gminy N. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2004 rok; b) negatywną opinię Składu Orzekającego RIO w W. o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w N. w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy. 3. Przewodniczący Rady Gminy przedstawił projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy za 2004r. i podał go pod głosowanie. W głosowaniu jawnym brało udział 13 radnych przy ustawowym składzie Rady wynoszącym 15 radnych; "za" podjęciem uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy N. absolutorium za rok 2004 oddano - 3 głosy, "przeciw" -10 głosów. Jak wynika z treści wyciągu z protokołu obrad sesji Rady dostarczonego RIO -Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że uchwała będzie miała następujące brzmienie w § 1 "W wyniku rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu Gminy w N. za 2004r. oraz po zapoznaniu się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej Rady Gminy dotyczącym absolutorium dla Wójta Gminy, opiniami Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie przedłożonego przez Wójta sprawozdania - nie udziela się głosowaniem jawnym absolutorium Wójtowi Gminy w N. za 2004r." Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]– wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.- dalej jako u.s.g) oraz art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 55, poz. 577 ze zm.) – stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...]w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy za 2004 r. Przyczyną tego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie prze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej sprzeczności tej uchwały z prawem, tj. z art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ust. 3 u.s.g. oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 15, poz. 148 ze zm.- dalej jako u.f.g.). Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium RIO podało, że uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy za 2004r. została podjęta z naruszeniem prawa poprzez: 1) nie poddanie pod głosowanie wniosku Komisji Rewizyjnej, 2) poddanie pod głosowanie innego wniosku, tj. wniosku Przewodniczącego Rady, 3) nieudzielenie absolutorium przez Radę z innych przyczyn niż z tytułu wykonania budżetu za 2004 rok. Na powyższą uchwałę Kolegium RIO Rada Gminy – N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego , tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ust. 3 u.s.g. przez błędną wykładnię tych przepisów i wniosła o jej uchylenie . W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje; Skarga jest bezzasadna. Podejmowanie uchwał w sprawie absolutorium budżetowego stanowi ważny element samodzielności finansowej Gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.s.g.) wyłączna kompetencja w sprawie absolutorium z wykonania budżetu przysługuje radzie gminy. komisja rewizyjna jest organem powoływanym przez radę gminy, który na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. jest uprawniony do kontroli działań zarządu gminy. Zgodnie z treścią art. 18a ust. 3 u.s.g. komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium ma o tyle doniosłe znaczenie, że zgodnie z treścią art. 28a ust. 1 u.s.g. uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3. Zdaniem sądu uchwała w przedmiocie absolutorium powinna być poprzedzona ustaleniem jak przedstawia się stan realizacji zaplanowanych w budżecie gminy wydatków i dochodów, oraz czy ewentualne rozbieżności pomiędzy wydatkami i dochodami zrealizowanymi spowodowane są okolicznościami za które winę ponosi zarząd gminy (por. wyrok NSA z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt I S.A./Po 1522/98). Z akt sprawy wynika, że w rozpoznanej sprawie uchwała rady gminy w sprawie nieudzielania wójtowi absolutorium oparta została jedynie na zarzutach zgłoszonych pod adresem wójta przez radnych na sesji z dnia [...] kwietnia 2005 r. W toku prowadzonej na tej sesji debaty wójt przedstawił argumenty świadczące o braku jego winy w niewykonaniu budżetu, argumentacja ta w ocenie sądu była spójna i rzeczywiście wskazywała na okoliczności za, które zarząd gminy nie ponosił odpowiedzialności. W tym stanie rzeczy ocena tych okoliczności oraz zgłoszonych pod adresem zarządu zarzutów dotyczących wykonania budżetu wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego-kontroli przyczyn niewykonania budżetu przez zarząd, gdyż taki postulat wynikał z charakteru zarzutów zgłoszonych w stosunku do zarządu gminy oraz podnoszonych przez wójta okoliczności uzasadniających brak winy zarządu w niewykonaniu budżetu. Zdaniem Sądu podniesione w toku debaty poprzedzającej wydanie uchwały rady gminy, której nieważność stwierdzona została zaskarżona uchwałą Kolegium RIO, argumenty obydwu stron wymagały wyjaśnienia przyczyn niewykonania budżetu gminy. Same wypowiedzi członków rady i wójta nie mogły stanowić podstawy do nieudzielania wójtowi absolutorium. Odstąpienie od przeprowadzenia tego postępowania byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy zarząd gminy niekwestionowałby zasadności obciążenia go odpowiedzialnością za niewykonanie budżetu a rada gminy z urzędu nie powzięłaby wiadomości o okolicznościach faktycznych uwalniających zarząd o d tej odpowiedzialności. W ocenie Sądu uprawniona do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie niewykonia przez zarząd gminy budżetu gminy na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. jest komisja rewizyjna. Z akt sprawy wynika, że przed podjęciem uchwały która była przedmiotem zaskarżonej do sądu uchwały RIO postępowanie w zakresie ustalenia przyczyn niewykonania budżetu Gminy N. nie zostało przeprowadzone. Z tego względu przedmiotowa uchwała której nieważność został a stwierdzona zaskarżona do Sądu uchwałą Kolegium RIO nosiła wszelkie cechy dowolności i naruszała w sposób rażący art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ust. 1 i 3 u.s.g. Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale trafnie wskazało, że w rozpoznanej sprawie do podjęcia uchwały o nieudzielaniu absolutorium wójtowi doszło nie na podstawie przegłosowania wniosku komisji rewizyjnej a na podstawie zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku przewodniczącego rady gminy. To działanie stanowiło rażące naruszenie art. 18a ust. 3 u.s.g. zgodnie z, którym to komisji rewizyjnej przysługuje uprawnienie do wystąpienia do rady gminy o nieudzielanie wójtowi absolutorium w sprawie wykonania budżetu gminy. Pogląd taki wyraził NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 17 lutego 1997 r. sygn. akt. FPS 8/96, opubl. ONSA 1997, nr 2, poz. 52, a także w wyroku z dnia 7 listopada 1996 r., sygn. I SA/Po 1091/96, opubl. Finanse Komunalne 1997, nr 2 s.60. W rozpoznanej sprawie doszło do bezprawnej zmiany przez radę gminy trybu podjęcia uchwały w przedmiocie absolutorium. W wyroku z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt. SA/Ka 1351/93 NSA stwierdził, że "Ustanowienie innych zasad głosowania niż dopuszczone ustawą jest niezgodne z prawem i daje organowi nadzoru prawo stwierdzenia nieważności uchwały lub orzeczenia o jej niezgodności z prawem". Z tych względów już samo naruszenie art. 18a uat. 3 u.s.g. jakie miało miejsce w rozpoznanej sprawie wystarczało do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Z tych wszystkich względów Sąd rozpoznając skargę nie znalazł podstaw do uznania za sadne zarzutów skargi podnoszących naruszenie przez Kolegium RIO przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ust. 3 u.s.g. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)