II OSK 1428/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski, Zygmunt Niewiadomski (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2005r., sygn. akt II SA/Kr 231/04 w sprawie ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 18 grudnia 2003r., nr XVIII/285/2003 w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wyrokiem z dnia 12 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 231/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 18 grudnia 2003 r., Nr XVIII/285/2003 w ten sposób, iż stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że w dniu 30 kwietnia 2003 r. skarżący T. K. złożył zarzut do projektu planu podnosząc, że nie wyraża zgody na nowo zaplanowane drogi. W ocenie skarżącego droga biegnąca od ul. B. w kierunku południowym jest zaplanowana zbyt blisko jego domu i jako droga jednokierunkowa będzie stanowiła dla niego utrudnienie komunikacyjne w porównaniu z obecnym stanem. W zarzucie podniesiono także, iż drogi poprzeczne powinny przebiegać blisko sieci wysokiego napięcia, a projekt planu powinien być konsultowany z właścicielami terenów przed wyłożeniem do publicznego wglądu. Odmawiając uwzględnienia zarzutu Rada Miejska w Tarnowie uznała za zasadne i konieczne utrzymać projektowane drogi w parametrach i przebiegu proponowanym w projekcie planu. Droga osiedlowa lokalna o symbolu 19.KLn jest podstawowym elementem układu komunikacyjnego w projekcie planu osiedla G. Połączona z ulicami B. i M. obsługiwać będzie projektowany zespół zabudowy obejmujący 35 działek w zabudowie jednorodzinnej oraz teren usług podstawowych osiedla. Podkreślono, iż przeznaczenie ok. 300 m2 działki będącej własnością skarżącego pod budowę drogi 19.KLn, jak również około 50 m2 pod budowę drogi 11.KDx nie narusza w istotny sposób aktualnego zagospodarowania działki. Stwarza natomiast warunki dalszego jej podziału na działki budowlane. Ta ostatnia droga planowana jest po przebiegu istniejącej drogi nieutwardzonej, stanowiącej od lat dojazd do istniejących budynków, a w przyszłości do projektowanej zabudowy jednorodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę wskazując w pierwszej kolejności na brak w aktach sprawy dokumentacji, na którą w treści uzasadnienia uchwały powołuje się organ planistyczny. To zaś nie pozwala na zweryfikowanie poprawności postępowania poprzedzającego zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i samego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził również, iż nie można ustalić legitymacji T. K. do złożenia zarzutu do projektu planu, gdyż w aktach sprawy brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić, że ma ona tytuł prawny do działki nr [...], obręb [...] położonej w Tarnowie. Wątpliwości Sądu budzi także prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały – w szczególności jej uzasadnienie prawne. Dostrzegając fakt, iż w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2076/02 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 11 lipca 2002 r., nr LIII/1034/2002 odrzucającej poprzedni zarzut T. K., Sąd stwierdził, iż w zaistniałej sytuacji na organie planistycznym ciąży obowiązek rozpatrzenia obydwu zarzutów złożonych przez skarżącą w toku procedury planistycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasta Tarnowa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej na okoliczność ustalenia legitymacji T. K. do wniesienia zarzutu, którego dotyczyła unieważniona przez Sąd uchwała. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. uchybieniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podanie niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2. uchybieniu art. 147 § 1 ww. ustawy w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały pomimo istnienia ustawowych przeszkód do tego, 3. błędnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tej regulacji zostały dochowane. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie dostrzegł nierozerwalnego związku między przepisem art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono także, iż zaskarżony wyrok został wydany po upływie roku od podjęcia uchwały, a to wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wreszcie – ustawa o samorządzie gminnym wprowadza dwa stopnie sprzeczności z prawem: istotny i nieistotny. Zaskarżona uchwała jest w istocie zgodna z prawem, a uchybienia Sądu w ocenie tej uchwały doprowadziły do nieprawidłowego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej nieważności. Zwrócono także uwagę na wskazania co do dalszego postępowania zawarte w końcowej części uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które są sprzeczne z charakterem procedury planistycznej i bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd uznał, iż nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez "podanie niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Stosownie do regulacji art. 174 pkt 2 ww. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam fakt przywołania niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy założeniu, że podstawa ta istniała – jak w niniejszej sprawie – nie może być traktowany w kategoriach naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwionych podstaw nie ma też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 24 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jako że sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) ten przepis. Stosownie do dyspozycji tego przepisu sąd badał czy zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu do przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, dochodząc do przekonania, że uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie, o której mowa, uzasadnienia takiego w istocie nie posiada. Oczywiście ustalenia w tej mierze mogą być w skardze kasacyjnej kwestionowane, ale żeby mogło to odnieść zamierzony skutek, trzeba byłoby zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie tych przepisów postępowania, które umożliwiłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę dokonanych ustaleń faktycznych. Sąd kasacyjny może to bowiem czynić wówczas gdy ma ku temu podstawy w skardze kasacyjnej. Wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które naruszył sąd pierwszej instancji jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Obowiązku tego nie może zastąpić szeroki nawet wywód skargi kasacyjnej. Zarzutów tej skargi NSA nie może domniemywać. W konsekwencji wyżej przywołany zarzut skargi kasacyjnej nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy. Usprawiedliwione podstawy ma natomiast zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wespół z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to w związku z tym, iż sąd pierwszej instancji przeszedł do porządku nad upływem czasu jaki minął pomiędzy podjęciem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie, a orzekaniem o jej legalności w sytuacji gdy stosownie do regulacji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzorczemu w terminie ustawowo określonym, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Usprawiedliwione podstawy ma też zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze wskazaniem (nakazem) sądu pierwszej instancji łącznego rozpatrzenia zarzutu do projektu planu będącego przedmiotem niniejszej sprawy z zarzutem wcześniej wniesionym. Jeżeli bowiem uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie o odrzuceniu wcześniejszego zarzutu została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny i w wyniku tego dokonano zmian w projekcie planu, umożliwiając stronie złożenie kolejnego zarzutu do projektu planu to żądanie sądu pierwszej instancji powtórnego rozpatrzenia owego wcześniejszego i "skonsumowanego" zarzutu jest pozbawione podstaw. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 przywoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.