III SA/Gl 849/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miasta C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego: oddala skargę. Wyrokiem z 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Gl 318/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r. nr [...], którym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta C. J. B. z powodu naruszenia przez radnego art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskutek łączenia mandatu radnego z funkcją pełnomocnika Poczty Polskiej w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy C.. Sąd uznał, iż Wojewoda [...] wydał swe zarządzenie zastępcze z naruszeniem prawa, a to: art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806) - określanej dalej w skrócie jako "ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym". Naruszenie to, jak stwierdził Sąd, polegało na tym, że Wojewoda nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego swego rozstrzygnięcia w taki sposób, by sądowa kontrola zarządzenia była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. W szczególności Wojewoda nie rozważył, czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 9 "ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym". Wskutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Wojewodę [...] Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1524/04, uchylił przedstawiony tu wyrok WSA w Gliwicach i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego wyroku NSA stwierdził, że zarządzenie zastępcze Wojewody [...] zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne - zawarto w nim wszystkie prawidłowo ustalone okoliczności sprawy, jak i uzasadnienie prawne - Wojewoda przypisał do dokonanych przez siebie ustaleń faktycznych określone przepisy prawne i przedstawił ich wykładnię. Zarządzenie zostało zatem wydane w sposób umożliwiający Sądowi pierwszej instancji merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej przez Radę Miasta C., a to, że organ nadzoru nie zastosował określonej normy prawnej, która, zdaniem Sądu, powinna być zastosowana nie pozbawia zaskarżonego aktu uzasadnienia faktycznego i prawnego. To do Sądu należy bowiem ocena zaskarżonego aktu w takim kształcie, w jakim został on podjęty. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym NSA stwierdził, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Materialnoprawna regulacja ograniczeń praw radnego jest zawarta w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zgodnie z kolei z art. 24f ust. 1a tej ustawy: "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6" (chodzi tu o ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) Art. 24f ust.1a, jak dalej stwierdził NSA, został wprowadzony w życie mocą art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, jeżeli od dnia wejścia w życie tej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany (...) obowiązany jest wykonać ten obowiązek w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewykonania tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu , o którym mowa w ust. 1. Tak więc zakres regulacji zawartej w art. 9 "ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym" jest ograniczony wyłącznie do regulacji terminu, w którym radny ma wykonać obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a rada ma obowiązek podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Z ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewodę [...], nawiasem mówiąc niekwestionowanych przez stronę skarżącą, wynika, iż radny Rady Miasta C. J. B. – wybrany w wyborach przeprowadzonych [...] 2002 r. – jeszcze przed uzyskaniem mandatu radnego był pełnomocnikiem Poczty Polskiej umocowanym do podejmowania w imieniu Poczty Polskiej czynności prawnych w ramach zwykłego zarządu związanych z działalnością Rejonowego Urzędu Poczty w C.: - jednoosobowo przy czynnościach, których wartość zobowiązań nie przekraczała [...]euro, - dwuosobowo z udziałem zastępcy dyrektora-głównego księgowego Rejonowego Urzędu Poczty w C. albo głównego księgowego Dyrekcji Okręgu Poczty w K. przy czynnościach, których wartość zobowiązania przekraczała równowartość kwoty [...] euro. Z dalszych ustaleń wynika, że Rejonowy Urząd Poczty w C. wynajmuje lokale w budynkach będących własnością i współwłasnością Gminy C.. Pierwsze pytanie, na które należy w tym stanie faktycznym odpowiedzieć brzmi, czy słusznie Wojewoda [...] uznał, że radny J.B. naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej, ustanowiony w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis, jak stwierdził NSA, zawiera materialnoprawne ograniczenia praw radnego. Brzmienie tego przepisu jest następujące: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Z przepisu tego wynikają dwa ograniczenia uprawnień radnych; pierwsze – to zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, drugi – to zakaz zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Radnemu J. B. postawiony został zarzuty drugi – bycia pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, czyli działalności wskazanej w pierwszej części przepisu, co nie pozostaje jednak bez wątpliwości. Otóż w części pierwszej przepisu jest mowa o działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, czy zatem zwrot "takiej działalności" dotyczy tylko takiej działalności, która spełnia łącznie dwie przesłanki – jest prowadzona na własny rachunek przez radnego lub wspólnie z innymi osobami i z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czy też zakaz zarządzania, bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem odnosi się do każdej działalności prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a więc i takiej, która nie jest prowadzona na własny rachunek radnego lub wspólnie z innymi osobami. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą skargę art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził wobec radnych zakaz zarządzania, bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której radni uzyskali mandat, gdy działalność ta nie jest prowadzona na rachunek radnego lub wspólnie z innymi osobami. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadzi, w ocenie Sądu, do niedopuszczalnego z punktu widzenia prawidłowej wykładni wniosku o zbędności części drugiej art. 24f ust. 1, bowiem w przypadku zarządzania, bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem działalności prowadzonej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami zachodzi już pierwsza z tych przesłanek – prowadzenia działalności indywidualnie lub wspólnie z innymi osobami, tak więc druga część tego przepisu byłaby zbędna, co przy założeniu racjonalnego ustawodawcy nie jest możliwe do przyjęcia. Ponadto, koncepcja taka stawiałaby pod znakiem zapytania skuteczność tej normy prawnej, której wprowadzenie w życie miało na celu " ... stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, obiektywnego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego." ( z uzasadnienia wyroku NSA). Bez wątpienia celem ustawodawcy wprowadzającego w życie taki przepis było zapobieżenie wykorzystywania mandatu radnego do celów innych, niż dbanie o dobro wspólnoty samorządowej gminy (art. 23 ustawy o samorządzie gminnym) i uniknięcie w tym celu sytuacji, w których interes wspólnoty samorządowej pozostawałby w konkurencji do interesu radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, ale także interesu wynikającego z działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, którą radny zarządza, w prowadzeniu której jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem. Odnosząc te uwagi do ustalonego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że radny J.B. naruszył zakaz wynikający z przedstawionego tu przepisu, był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Za trafne należy bowiem uznać ustalenie Wojewody, w myśl którego Poczta Polska jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej powołanym do prowadzenia działalności gospodarczej i wykorzystuje w tym celu mienie Gminy C., wynajmując na siedziby urzędów pocztowych lokale, będące własnością lub współwłasnością Gminy. Przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały zatem spełnione. Pora zatem zastanowić się nad konsekwencjami takiego stanu rzeczy pod kątem przedmiotu niniejszej sprawy sądowej, czyli oceny legalności zarządzenia zastępczego. W tym zakresie podnieść należy (podążając śladem wyroku NSA), iż logika kolejnych, wchodzących tu w grę uregulowań prawnych jest następująca: art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakazuje radnym łączenia wskazanych tu już czynności z funkcją radnego, art. 24f ust. 1a zobowiązuje radnych, którzy przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadzili już działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania i przewiduje, że niewypełnienia tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), natomiast znaczenie art. 9 "ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym" ogranicza się jedynie do regulacji terminu, w którym radni wybrani w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. mają obowiązek zaprzestania działalności wskazanej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a rada gminy ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W przypadku niepodjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy prawem wojewody jest wezwanie organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydanie zarządzenia zastępczego (art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Koniecznym jest jeszcze wyjaśnienie wątpliwości podniesionych przez Wojewodę [...], jakoby zakres art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był inny niż art. 9 "ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym". Wniosek taki wynikać ma z faktu, iż w art. 24f ust. 1 mowa jest odrębnie o prowadzeniu działalności gospodarczej i odrębnie o zarządzaniu taką działalnością, byciu przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, podczas gdy art. 9 odnosi się jedynie do pierwszego z tych przypadków, to znaczy prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem nie ma zastosowania do radnych, którzy nie prowadzą działalności gospodarczej, a tylko nią zarządzają, są przedstawicielami lub pełnomocnikami w jej prowadzeniu. Sąd poglądu tego nie podzielił, zdaniem Sądu pojęcie "prowadzenie działalności" jest pojęciem szerszym, obejmującym także zarządzanie taką działalnością. Takie same relacje zachodzą bowiem pomiędzy ust. 1 i ust. 1a art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Celem regulacji zawartej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było wprowadzenie wobec radnych, w interesie publicznym, ograniczeń w zakresie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, by wyeliminować sytuacje, w których może dochodzić do konfliktu interesów gminy z interesami indywidualnymi radnych. Zarówno po stronie radnego prowadzącego działalności gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, której został on radnym, jak i po stronie radnego zarządzającego taką działalnością wystąpi element materialnego zainteresowania wynikami gospodarczymi takiej działalności, który może wywołać konflikt interesów pomiędzy gminą i radnym. Należy więc przyjąć, iż zakres przedmiotowy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest taki sam, jak art. 24f ust. 1a, iż w art. 24 f ust.1a jest mowa o każdej formie działalności radnego opisanej w art. 24 f ust.1 cytowanej ustawy. Wniosek ten jest o tyle bardziej uzasadniony, że obie te regulacje zamieszczone zostały w ramach tego samego przepisu, ustanowionego w konkretnym, wspomnianym tu celu. W podobny sposób należy zatem rozumieć pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej" użyte w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym, jak i to samo pojęcie występujące w art. 190 ust. 5 ordynacji wyborczej do rad gmin (tak też NSA w wyroku z 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1525/04). Nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że radny J.B. nie zaprzestał działalności wskazanej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w terminie wskazanym w art. 9 "ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym", a Rada Miasta C. nie podjęła w terminie wynikającym z ostatniego z tych przepisów uchwały o wygaśnięciu mandatu tego radnego. Zgodnie zatem z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] miał prawo wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego J. B.. Bez znaczenia, z punktu widzenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozostają argumenty strony skarżącej, w myśl których Poczta Polska ma ustawowy obowiązek zaspokajania potrzeb ludności oraz potrzeb samorządu terytorialnego, że pracownikom Poczty przysługuje ochrona prawna przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych. Sąd nie zgadza się jednocześnie z twierdzeniem, iż sytuacja, w jakiej znalazł się radny J. B. w żaden sposób nie może powodować konfliktu interesów radnego i wspólnoty samorządowej, otóż może, jeśli wziąć pod uwagę możliwość odniesienia korzyści niemajątkowych. W końcu podnieść trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując tego rodzaju kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, z przyczyn wskazanych powyżej, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] nie narusza wskazanych tu norm prawa. Inną natomiast kwestią jest ocena celowości wydania takiego zarządzenia, czy wskazane tu przepisy prawa miały służyć eliminowaniu właśnie takich przypadków, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Tego rodzaju ocena wykracza jednak poza ramy oceny legalności i nie należy do kompetencji sądu administracyjnego, a organu sprawującego nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego, czyli w tym przypadku Wojewody [...], którego Sąd nie może w tych kompetencjach zastępować. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.