II OSK 289/06

Sygn.akt II OSK 289 /06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Maria Czapska-Górnikiewicz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Częstochowy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 849/05 w sprawie ze skargi Rady Miasta Częstochowy na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2005 r. Nr PN-C-0915/4/11/03 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę Rady Miasta Częstochowy na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2005 r., którym to zarządzeniem stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego J. B. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wyrokiem z 31 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z 24 lutego 2005 r., którym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Częstochowy J. B. z powodu naruszenia przez radnego art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskutek łączenia mandatu radnego z funkcją pełnomocnika Poczty Polskiej w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Częstochowa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydającego wyrok z dnia 31 maja 2005 r. Wojewoda Śląski wydał swe zarządzenie zastępcze z naruszeniem prawa, a to: art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) - określanej dalej w skrócie jako "ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym". Naruszenie to, jak stwierdził Sąd, polegało na tym, że Wojewoda nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego swego rozstrzygnięcia w taki sposób, by sądowa kontrola zarządzenia była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. W szczególności Wojewoda nie rozważył, czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 9 "ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym". Wskutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Wojewodę Śląskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1524/04 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2005 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne - zawarto w nim wszystkie prawidłowo ustalone okoliczności sprawy, jak i uzasadnienie prawne - Wojewoda przypisał do dokonanych przez siebie ustaleń faktycznych określone przepisy prawne i przedstawił ich wykładnię. Zarządzenie zostało zatem wydane w sposób umożliwiający Sądowi pierwszej instancji merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej przez Radę Miasta Częstochowy, a to, że organ nadzoru nie zastosował określonej normy prawnej, która zdaniem Sądu powinna być zastosowana, nie pozbawia zaskarżonego aktu uzasadnienia faktycznego i prawnego. To do Sądu należy bowiem ocena zaskarżonego aktu w takim kształcie, w jakim został on podjęty. Odnośnie przepisu art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Materialnoprawna regulacja ograniczeń praw radnego jest zawarta w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z kolei z art. 24f ust. 1a tej ustawy: Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (chodzi tu o ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) Art. 24f ustawy został wprowadzony w życie mocą art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, jeżeli od dnia wejścia w życie tej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany (...) obowiązany jest wykonać ten obowiązek w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewykonania tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Tak więc zakres regulacji zawartej w art. 9 "ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym" jest ograniczony wyłącznie do regulacji terminu, w którym radny ma wykonać obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a rada ma obowiązek podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż radny Rady Miasta Częstochowy J. B. - wybrany w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. jeszcze przed uzyskaniem mandatu radnego był pełnomocnikiem Poczty Polskiej umocowanym do podejmowania w imieniu Poczty Polskiej czynności prawnych w ramach zwykłego zarządu związanych z działalnością Rejonowego Urzędu Poczty w Częstochowie. Zdaniem Sądu radny J. B. naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, był bowiem pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Poczta Polska jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej powołanym do prowadzenia działalności gospodarczej i wykorzystuje w tym celu mienie Gminy Częstochowa, wynajmując na siedziby urzędów pocztowych lokale, będące własnością lub współwłasnością Gminy. Konsekwencją powyższego stanu rzeczy, przy uwzględnieniu treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Sądu pierwszej instancji jest brak podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakazuje radnym łączenia określonych czynności z funkcją radnego, zaś art. 24f ust. 1a zobowiązuje radnych, którzy przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadzili już działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania i przewiduje, że niewypełnienia tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy 2 dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Natomiast znaczenie art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym ogranicza się jedynie do regulacji terminu, w którym radni wybrani w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. mają obowiązek zaprzestania działalności wskazanej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a rada gminy ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W przypadku niepodjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy, prawem Wojewody jest wezwanie organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływy tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydanie zarządzenia zastępczego (art. 98a ust. 1 I 2 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż radny J. B. nie zaprzestał działalności wskazanej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w terminie wskazanym w art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, a Rada Miasta Częstochowy nie podjęła w terminie wynikającym z ostatniego z tych przepisów uchwały o wygaśnięciu mandatu tego radnego. Zgodnie zatem z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda Śląski miał prawo wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał z przyczyn wskazanych powyżej, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego nie narusza wskazanych norm prawa i oddalił skargę z mocy at. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2005r. wniosła Rada Miasta Częstochowy zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art. 24f ust. 1 i la ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię. Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Gliwicach; 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji stwierdzono, iż w ocenie skarżącej, a wbrew stanowisku Sądu, sformułowanie "takiej działalności" winno dotyczyć wyłącznie działalności gospodarczej prowadzonej na własnych rachunek lub z innymi osobami, co oznacza, że bycie pełnomocnikiem osoby prawnej (Poczty Polskiej) nie jest objęte hipotezą tegoż przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał rozszerzającej, a tym samym błędnej interpretacji pełnomocnictwa radnego J. B. przyjmując, iż jest to pełnomocnictwo o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy. Radny posiadał dalsze (otrzymane od pełnomocnika Poczty Polskiej) upoważnienie do reprezentowania Poczty Polskiej wyłącznie w bieżących sprawach związanych z działalnością RUP w Częstochowie. Tymczasem zdaniem strony skarżącej w rozpatrywanym przepisie chodzi wyłącznie o pełnomocnika osoby prawnej (prokurenta lub pełnomocnika w rozumieniu K.c) wpisanego - ujawnionego w rejestrze przedsiębiorców lub innym właściwym rejestrze bądź ewidencji. Inna interpretacja prowadziłaby do wniosku; że radny nie może bez konsekwencji dokonać żadnej czynności prawnej (nawet jednorazowej i incydentalnej) na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, o ile czynność taka dotyczyłaby mienia gminy. Tak szeroka wykładnia wydaje się być niedopuszczalną. Umocowanie radnego J. B. nie było przedmiotem wpisu w KRS, a zatem nie był on pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 24f "ustawy samorządowej". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie można podzielić stanowiska Rady Miasta Częstochowy co do naruszenia art.24 f ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) poprzez błędną ich wykładnię. Przepis art.24 f ust. 1 u.s.g. stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W rozpoznawanej sprawie faktem niekwestionowanym jest to, iż Poczta Polska swą działalność realizowała na terenie nieruchomości, których właścicielem bądź też współwłaścicielem jest Gmina Częstochowa, której radnym jest J. B., będący jednocześnie pełnomocnikiem Poczty Polskiej. Okolicznością bezsporną jest też to, iż radny Rady Miasta Częstochowy J. B. - wybrany w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. - jeszcze przed uzyskaniem mandatu radnego był pełnomocnikiem Poczty Polskiej umocowanym do podejmowania w imieniu Poczty Polskiej czynności prawnych w ramach zwykłego zarządu związanych z działalnością Rejonowego Urzędu Poczty w Częstochowie jednoosobowo przy czynnościach, których wartość zobowiązań nie przekraczała 20,000 euro, oraz dwuosobowo z udziałem zastępcy dyrektora-głównego księgowego Rejonowego Urzędu Poczty w Częstochowie albo głównego księgowego Dyrekcji Okręgu Poczty w Katowicach przy czynnościach, których wartość zobowiązania przekraczała równowartość kwoty 20,000 euro. Nie można podzielić wywodów strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż bycie pełnomocnikiem osoby prawnej (Poczty Polskiej) nie jest objęte hipotezą przepisu art.24 f ust. 1 u.s.g. Takie stwierdzenie nie tylko, że nie wynika wprost z treści omawianej normy prawnej, ale stanowi wręcz jej zaprzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał trafnej interpretacji pełnomocnictwa, jakim legitymował się radny J. B. przyjmując, iż jest to pełnomocnictwo o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wywód strony skarżącej, iż przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy wyłącznie takich pełnomocników osoby prawnej (prokurenta lub pełnomocnika w rozumieniu K.c), którzy są wpisani w rejestrze przedsiębiorców lub innym właściwym rejestrze bądź ewidencji nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści wskazanego przepisu. Bez znaczenia dla oceny, czy zaistniały wymogi wskazane w omawianej normie prawnej jest to, czy pełnomocnictwo było czy też nie przedmiotem wpisu do stosownego rejestru. Takiego wymogu nie stawia omawiany przepis i domaganie się zaistnienia tegoż faktu stanowiłoby niedopuszczalną interpretację omawianej normy prawnej. Zauważyć należy, że zakaz zawarty w omawianym przepisie art. 24 f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny. Ograniczenia wprowadzone w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozwalają radnym między innymi jako pełnomocnikom na prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców. Wskazane w powyższym przepisie ograniczenia są konieczne ze względu chociażby na ochronę dobra publicznego i praw innych członków wspólnoty samorządowej, bowiem przepis art. 24 f u.s.g. ma na celu niedopuszczenie do wykorzystywania mienia publicznego we własnym interesie radnych, czy też w interesie podmiotów w imieniu, których działa radny jako pełnomocnik prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).