I OSK 118/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 342/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 października 2005 r., III SA/Lu 342/05 uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ utrzymało w mocy swoją decyzję z 15 marca 2005 r. umarzającą postępowanie wszczęte w wyniku sprzeciwu Prokuratora w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Ł. z dnia 7 kwietnia 1999 r. w przedmiocie rejestracji jako ciężarowy samochodu Honda Accord, wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że Prokurator Rejonowy w L. w swym sprzeciwie zarzucił decyzji z 7 kwietnia 1999 r. rażące naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym oraz par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365 ze zm./ poprzez dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy bez uzyskania nowego świadectwa homologacji na dany typ pojazdu. Kolegium uznało, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa i umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie. Kolegium uznało, iż błędna wykładnia prawa nie była dokonana w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę powołało się na dołączoną ocenę techniczną sporządzoną w oparciu o przepisy ustawy oraz zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 października 1995 r. w sprawie badań technicznych pojazdów oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów /M.P. nr 63 poz. 695 ze zm./, w której uznano, że wobec trwałego zamontowania przegrody metalowej oddzielającej część ładunkową od osobowej, pojazd jest samochodem ciężarowym specjalnym. Organ rejestrujący uznał, że w świetle wymogów art. 72 ust 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, po dokonaniu rejestracji pojazdu, który nie jest rejestrowany po raz pierwszy, wystarczające jest dołączenie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Uznano, że zaświadczenie to jest niezbędne do tej rejestracji, a nie alternatywnie wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy świadectwo homologacji albo decyzja zwalniająca z obowiązku homologacji. Kolegium stwierdziło, iż w okresie, w którym rejestrowano pojazd nie zostało jeszcze przesądzone, że w takim przypadku niezbędne jest posiadanie świadectwa homologacji. W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że stwierdzenie o braku rażącego naruszenia prawa przesądza o bezprzedmiotowości postępowania i uzasadnia jego umorzenie. W skardze do Sądu I instancji Prokurator Rejonowy w L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym w zw. z par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 25 marca 1998 r. przez uznanie, że wydanie decyzji rejestracyjnej w przedmiocie zmiany rodzaju i przeznaczenia samochodu bez przedstawienia świadectwa homologacji nie jest rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Zarzucono także naruszenie art. 105 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 2, art. 158 par. 1 i 186 Kpa polegające na uznaniu, iż brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym skutkuje umorzeniem postępowania i nie wymaga rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że w przypadku, gdy organ administracji stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wtedy powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 par. 1 Kpa. Z art. 158 Kpa wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji - stwierdzającą nieważność, odmawiającą stwierdzenia nieważności albo decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Nie ma zatem podstaw prawnych do wprowadzania innego rodzaju decyzji w zależności od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie zostało wszczęte. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy umożliwia na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Powołano się na wyrok NSA z 25 marca 1997 r., I SA 932/95 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 189, w którym wyrażono pogląd, że nawet wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu nie może być uznane za podstawę do umorzenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że jeżeli organ prowadzący postępowanie dojdzie do wniosku, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego wyrażonego w treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c". Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /określanego dalej jako p.p.s.a./ poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kolegium naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy naruszenie tych przepisów takiego istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano rozstrzygnięcia zapadające w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz wyrok Sądu I instancji. Podniesiono też, że z art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że warunkiem uchylenia zaskarżonej decyzji, poza jego punktem “b", jest, aby naruszenie prawa miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji wskazanej pod literą “c", - aby wpływ ten był istotny. Ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie zabrakło w zaskarżonym wyroku. Kolegium uważa, że skutki prawne byłyby takie same w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz w przypadku umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego nie można uznać, że naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania w rozpatrywanej sprawie. Podniesiono także, że w krytycznej glosie do wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r., II SA/Wr 148/99, J. Kremis i J. Strzebińczyk /OSP 2001 z. 1 poz. 16/ uznali, ze w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, jeżeli w trakcie postępowania organ uzna, że nie ma podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnione jest umorzenie postępowania, bowiem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nie miałaby adresata. Stwierdzono dalej, że sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego, czyli uznanie, że naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa materialnego, co umożliwia wniosek o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. jest oparte o wyrok NSA z 25 marca 2004 r, OSK 81/04, z aprobującą glosą B. Adamiak OSP 2004 z. 11 poz. 135. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w L. wniósł o oddalenie tej skargi. Prokurator stwierdził, że konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. została podporządkowana wnioskowi o rozpatrzenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Kolegium podważa wyrok nie z powodu naruszenia prawa materialnego, ponieważ z tej przyczyny Sąd nie uchylił decyzji, lecz z powodu naruszenia przepisów postępowania. Skoro Sąd w swoim wyroku wskazał, że Kolegium powinno wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 158 par. 1 Kpa, to nie pozwala to czynić wyrokowi zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wywody skargi kasacyjnej, przyznające naruszenie przepisów postępowania, lecz uznające, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy są nieuprawnione w świetle ustaleń kwestionowanego wyroku. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada wymogom, które dla takiej skargi przewidują art. 174 i 176 p.p.s.a. Określenie bowiem jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie jest nieprawidłowe. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04 - OSP 2004 z. 11 poz. 135 trafnie przyjęto, że oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w sprawie, skarga powinna być uwzględniona jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Jednak z tego poglądu prawnego nie można wyprowadzać wniosku, iż naruszenie przepisu art. 145 p.p.s.a jest naruszeniem prawa materialnego. Co prawda stanowisko takie zaprezentowała w głosie do tego wyroku B. Adamiak, ale nie tylko nie jest ono trafne, ale także dostatecznie uzasadnione. Niemniej ze względu na wskazane wyżej okoliczności, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za sformułowany w stopniu wystarczającym do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nie może bowiem budzić najmniejszych wątpliwości okoliczność, iż w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 par. 1 Kpa powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186. Kpa. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewna niezręczność językową w postaci niejako odmowy “samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator, oraz, co oczywiste strony postępowania administracyjnego. Stanowisko wyrażone w glosie J. Kremisa i J. Strzebińczyka /OSP 2001 z. 1 poz. 16/, do powołanego wyroku NSA z 6 stycznia 2000 r, iż w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest nie tylko nietrafne, ale także rozmija się zupełnie z treścią art. 157 i 158 Kpa - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 759. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania dokonało analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to w żadnym razie nie było ono władne, w przypadku uznania, że przesłanka ta nie występuje, do umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sposób oczywisty narusza przepisy art. 158 Kpa, a także art. 105 par. 1 Kpa. Nie można więc uznać, tak jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że występujące w sprawie naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 par. 1 Kpa wyroku NSA z 12.01.1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, s. 930. Wydając decyzje o umorzeniu postępowania Kolegium uchyliło się całkowicie od tej oceny. Rolą sądów administracyjnych stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działań administracji publicznej. Istotą wyposażenia prokuratora w prawo brania udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest stosownie do art. 182 Kpa usunięcie stanu niezgodnego z prawem występującego w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych dwóch powołanych przepisów nie można uznać, iż oczywiste naruszenie art. 158 i art. 105 par. 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158 Kpa nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowania. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że 1/ sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2/ nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, 3/ zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Zupełnie inne skutki wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydaje się ją ustaliwszy, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/, co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego /podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej/ będącego przedmiotem postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy /kończy sprawę w danej instancji/, dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w Kodeksie - por. np. wyrok NSA z 16.07.1982 r. SA/Wr 220/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 72. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, skutkiem decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy. Kolejnym i ostatecznym argumentem na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest fakt, że w obu decyzjach SKO w L. wystąpiła rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a jego uzasadnieniem. Zarówno sentencja decyzji wydanej w I instancji, jak i sentencja decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym mówiła o umorzeniu postępowania, co jest uzasadnione tylko jego bezprzedmiotowością. Natomiast w obu uzasadnieniach Kolegium argumentowało, że umorzyło postępowanie, bo brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu przez Prokuratora. Sentencje obu decyzji wskazywały więc, że Kolegium sprawy merytorycznie nie rozpoznawało, czego jednoznacznym zaprzeczeniem były uzasadnienia tychże. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.