II OSK 109/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Andrzej Jurkiewicz, , Protokolant Anna Jagodzińska-Bajkowska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1074/04 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 109/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1074/04 po rozpoznaniu skargi B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2004 r. uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 lutego 2003 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią plastyczną na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki stosując art. 138 ( 2 kpa podał, że z przedłożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego nie wynika jednoznacznie, jaka część budynku przeznaczona została na lokal użytkowy. Ponadto w ocenie Wojewody jednoznacznego wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga kwestia dotycząca decyzji z dnia 29 czerwca 2001 r. Nr [...] oraz z dnia 25 kwietnia 2001 r. Nr [...] wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazujących inwestorowi rozbiórkę samowoli budowlanej na przedmiotowej działce. Wyjaśnienia wymaga również kwestia dojazdu do omawianej nieruchomości. W skardze na tą decyzję B. R. podniósł, iż nie widzi różnicy pomiędzy pojęciem i definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego a pojęciem i definicją pracowni plastycznej, przy czym pracowni plastycznej nie można utożsamiać z lokalem użytkowym. Droga dojazdowa do działki [...] prowadzona jest przez dwie inne działki inwestora [...] a nie przez grunty należące do osób trzecich i nie wymaga żadnych ustaleń i zezwoleń. Decyzje o nakazie rozbiórki dotyczą obiektów tymczasowych i nie mają związku z przedmiotowym obiektem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 ( 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, iż niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu /por. wyrok z dnia 10 kwietnia 1997 r. I SA/Po 1237/96, z dnia 16 czerwca 1997 r. II SA/Kr 2024/96, z dnia 28 maja 1998 r. I SA/Lu 519/97, I SA 343/00/. W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 kpa, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ustalenia kwestii podniesionych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 ( 2 kpa, skoro organ II instancji dysponował projektem technicznym a w ramach art. 136 kpa mógł i powinien wezwać organ do uzupełnienia dowodów i materiałów a następnie zająć merytoryczne stanowisko w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S. reprezentowana przez adwokat M. S. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie art. 145 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez przyjęcie, że organ II instancji naruszył art. 138 ( 1 kpa a nadto naruszył art. 136 kpa nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się między innymi, już wcześniej wyrokiem z dnia 11 czerwca 1996 r. sygn. akt IV SA 1259/93 NSA uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i stwierdził, że należało wnikliwie ustalić czy realizacja inwestycji o tak znacznych gabarytach będącej przede wszystkim pracownią wzornictwa przemysłowego z niewielkich rozmiarów aneksem mieszkalnym pozostaje w zgodności z funkcją terenu określoną w planie zagospodarowania przestrzennego. Pomimo upływu prawie dziesięciu lat od tego wyroku nie wprowadzono do projektu istotnych zmian. Ten sam projekt był też przedmiotem innego postępowania odnośnie możliwości budowy na działce nr 18/1. W wyroku sygn. akt IV SA 3177/01 Sąd orzekł o niedopuszczalności prowadzenia inwestycji na tej działce. W ocenie strony zachodziły warunki do zastosowania art. 138 ( 2 kpa. Art. 136 organ może stosować prowadząc z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów ale mógł też skorzystać z instytucji określonej w art. 138 ( 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Przepis art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania /art. 174 pkt 2 ppsa/ to jest art. 145 ( 1 pkt 1c ppsa poprzez przyjęcie, że organ II instancji naruszył art. 138 ( 2 kpa a nadto naruszył art. 136 kpa, nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na naruszeniu art. 145 ( 1 pkt 1c ppsa stanowiącego podstawę procesową do uchylenia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji bez wskazania również innych naruszeń prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub też prawa materialnego nie może być uznane za wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ubocznie tylko należy zauważyć, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok powodujący, iż sprawa z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie narusza interesu prawnego skarżącej, która wobec uznawania ją za stronę w toku dalszego postępowania może korzystać z przysługujących jej praw procesowych zarówno w kwestii składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału jak też ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.