II SA/Gl 88/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędziowie WSA Iwona Bogucka Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Skarga została wniesiona przez J. K. na wskazaną w rubrum wyroku decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (ŚWINB), którą organ ten w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej poppsa – uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję prezydenta B. – B. z dnia [...]nr[...]. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. – B. j jako organowi właściwemu do rozpoznania sprawy w I instancji. Opisana decyzja wydana została w związku ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez S. i M. S., która zawisła przed Sądem pod sygnaturą II SA/Ka 3335/03. Uchylona w drodze autokontroli decyzja utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta B. – B. udzielającą J. K. pozwolenia na użytkowanie wiaty wraz z komorą lakierniczą posadowionej na działce nr [...] przy ul. [...] w B. – B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ŚWINB wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę w związku z wniesioną przez małżonków S. skargą uznał, że podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie, co skutkuje zgodnie z żądaniem skargi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał też, że analiza akt sprawy dowodzi przekroczenia przez Prezydenta B. – B. kompetencji, gdyż wydał on decyzję zmieniającą jego wcześniejszą decyzję mimo, że w obrocie prawnym znajdowała się wydana w trybie odwoławczym decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] W skardze do sądu administracyjnego J. K. domaga się uchylenia w całości opisanej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że art. 54 § 3 poppsa, na którym oparł swoją decyzję ŚWINB, nie daje podstawy do uchylenia przez organ swojej własnej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jeżeli w sprawie występują strony o spornych interesach. Aby uchylić własną decyzję w ramach dokonanej przez organ autokorekty winny bowiem zostać spełnione dwie przesłanki, a to zgoda wszystkich stron na zmianę decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem ( przesłanka formalna ) oraz uznanie, że zgłoszone żądanie zasługuje na uwzględnienie w całości ( przesłanka materialna ). Stanowisko swoje skarżący oparł na brzmieniu art. 132 k.p.a. zawierającego regulacje prawne odnoszące się do zastosowania autokorekty w stosunku do nieostatecznych decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego nawet gdyby w drodze analogii, co jak zauważa skarżący jest niedopuszczalne, mógł znaleźć zastosowanie w odniesieniu do art. 54 § 3 poppsa tryb postępowania określony w art. 132 k.p.a. to i tak zdaniem skarżącego organ mógłby uchylić swoją własną decyzję dopiero po zawiadomieniu pozostałych stron postępowania i po uzyskaniu ich zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ, nie odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, wskazał jedynie na niedopuszczalność wydania przez organ I instancji decyzji zmieniającej wcześniej wydaną przez ten organ decyzję wobec istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji organu II instancji. W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo, że niedopuszczalne było uchylenie przez ŚWINB w oparciu o art. 54 § 3 poppsa swojej własnej ostatecznej decyzji w sprawie ze skargi M. i S. S., a to z uwagi na utratę przez tych ostatnich legitymacji procesowej. Stanowisko swoje skarżący oparł na przepisie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowiącym, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przytoczony przepis został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80, poz. 718 ). Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym skoro w kontrolowanej sprawie została wydana decyzja ostateczna, to ocena legalności decyzji wydanej w oparciu o art. 54 § 3 poppsa winna zostać dokonana - zdaniem skarżącego - w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie jej podejmowania, a więc z zastosowaniem normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z powodów podniesionych przez skarżącego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie będąc jednak związany, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 poppsa, zarzutami ani wnioskami skargi, wziął z urzędu pod rozwagę dostrzeżone naruszenia prawa. Kontrolowana decyzja została wydana w ramach dokonanej przez ŚWINB autokontroli zakwestionowanej wcześniejszą skargą decyzji tego organu. W podstawie prawnej orzeczenia organ przywołał obok art. 54 § 3 poppsa także art. 104 k.p.a., który jak zasadnie wskazano w skardze nie mógł znaleźć zastosowania w tym trybie postępowania. Treść zaskarżonej decyzji z uwagi na typowe cechy decyzji kasacyjnej wskazuje jednak, że została ona w istocie oparta o przepis art. 138 § 2 k.p.a.. Stosownie do art. 54 § 3 poppsa organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Należy zauważyć, że zacytowany przepis odpowiada treścią art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) z tą tylko różnicą, że organ administracyjny na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów może uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, a zgodnie z przywołanym przepisem nieobowiązującej już ustawy o NSA termin do uwzględnienia skargi upływał w dniu wyznaczenia przez Sąd rozprawy. Wobec powyższego zachowuje swoją aktualność bogate orzecznictwo NSA, a także poglądy doktryny wypracowane na gruncie stosowania art. 38 § 2 ustawy o NSA. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w przeciwieństwie do sytuacji na tle art. 138 k.p.a. w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jak i aktualnie obowiązującym art. 54 § 3 poppsa nie zostały określone prawne formy, w jakich ma nastąpić przewidziane w tych przepisach "uwzględnienie skargi w całości" ( T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN 1999, s. 160; T. Woś. H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo – administracyjne, Lexis Nexis 2004 s. 223 ). Zdaniem przytoczonych autorów jest to mankament omawianego unormowania. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może bowiem ograniczyć się do stwierdzenia o "uwzględnieniu skargi", a decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 poppsa powinna ponadto rozstrzygnąć o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. Należy tym samym przyjąć, że "rozstrzygnięcie takie może zawierać: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części ( w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego, (T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit. s. 223 ). Zdaniem cytowanych autorów nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 poppsa decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W związku z wniesieniem skargi i w toku postępowania, które to skarga uruchomiła, nie może bowiem zostać otwarty decyzją kasacyjną organu nowy tok instancji administracyjnych w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, która taki tok instancji już przeszła ( tamże, s. 224). Przedstawione stanowisko, które aprobuje w całej rozciągłości skład orzekający w niniejszej sprawie znalazło także akceptację w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 1 marca 2002 r. ( sygn. akt V SA 7/01 - LEX 109316 ) Sąd ten stwierdził, że łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych w przepisach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i 138 § 2 kpa nie jest możliwe. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do NSA. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli na podstawie ( i w granicach ) art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 2 kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego. W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydana w trybie autokontroli "decyzja może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, gdyż wykluczyło ją przekazanie sprawy do sądu" ( wyrok z 1 października 2001 r. sygn. akt V SA 3556/00 – LEX 54236 ). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1909/96 ( opubl. POP z 1998 r. nr 6 poz. 208 ), a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w nieopublikowanym wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2096/03. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że uruchamiając w sprawie tryb autokontroli ŚWINB powinien uchylić własną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Tylko bowiem takie rozstrzygnięcie byłoby zgodne z prawem wobec ustalenia przez organ odwoławczy, że utrzymana przez niego w mocy decyzja Prezydenta B. – B. wydana w oparciu o art. 154 § 1 i 2 k.p.a. dotyczyła sprawy rozstrzygniętej inną poprzednio wydaną decyzją ostateczną Wojewody Ś. Dodatkowo wskazać też przyjdzie, że brak było także podstaw do przyjęcia, że decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego mieściła się w hipotezie art. 154 § 1 k.p.a. jako decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Tym samym mimo, że wydane rozstrzygnięcie odpowiadało żądaniu zawartemu w skardze M. i S. S. to jednak z przytoczonych powodów wydana w trybie autokontroli decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który z uwagi na zmianę przepisów wszedł w miejsce Prezydenta B. – B., nie mogła się ostać. Nie było bowiem możliwości kontynuowania postępowania administracyjnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. przed organem, któremu przekazano sprawę, a ponadto postępowanie takie było niedopuszczalne gdyż uruchamiało nowy tok instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok już przeszła. Powyższe powoduje konieczność uznania zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 poppsa, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się do zajętego w skardze stanowiska, zgodnie z którym w sprawie gdzie uczestniczą strony o sprzecznych interesach organ mający zamiar zastosować art. 54 § 3 poppsa powinien uzyskać na to zgodę drugiej strony ( analogicznie jak w przypadku art. 132 k.p.a. ) należy stwierdzić, że nie może ono uzyskać aprobaty Sądu. Uznanie bowiem skargi za zasadną w całości uzasadnia weryfikację zaskarżonej decyzji bez względu na stanowisko innych stron. Do weryfikacji takiej może dojść także niezależnie od sformułowanych zarzutów bowiem organ, którego decyzję zaskarżono podobnie jak wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami, chociaż w przeciwieństwie do sądu jest związany zawartymi w niej wnioskami. W sprawach, w których uczestniczą strony o sprzecznych interesach organ musi się natomiast liczyć z możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanej w trybie autokorekty, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Nieuzasadniony jest także zarzut podniesiony w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...]. kwestionujący posiadanie przez M. i S. S. legitymacji procesowej z uwagi na treść art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Okoliczność, iż w czasie dokonywania przez ŚWINB autokorekty zaskarżonej decyzji obowiązywał już zacytowany przepis wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (...) nie mogła mieć bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia organu, gdyż korygowana decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 54 § 3 poppsa zawiera nowe samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy bez konieczności angażowania sądu administracyjnego do oceny jej zgodności z prawem. W takim postępowaniu nie można było wobec tego zastosować wykładanego a contrario przepisu art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 poppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku o jakim stanowi art. 210 § 1 poppsa. su.