II SA/Wr 110/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 5 październik 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Legnicy na uchwałę Rady Gminy w Górze z dnia 18 grudnia 2001 r. nr XXXIII/368/01 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkalnego zasobu gminy Góra stwierdza nieważność § 5 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy w Górze z dnia 18 grudnia 2001 r. nr XXXIII/368/01 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Góra Prokurator Okręgowy w Legnicy działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o prokuraturze zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Górze z dnia 18.12.2001 r. Nr XXXIII/368/01 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali i wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Góra, w części dotyczącej § 5 ust. 1 i 2, zarzucając jej sprzeczność z art. 20 ust. 1, 2 art. 21 ust.3 pkt 2, art. 23 ust. 2, art. 35 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz. U. Nr 71 poz. 733/, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 i 2 uchwały Podstawą prawną tej uchwały był przepis art. 21 ustawy z dnia 21.06.2001 r. " O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego", który zobowiązywał Gminę do uchwalenia zasad wynajmowania lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali których najem jest związany ze stosunkiem pracy. W § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały, rada Miejska uchwaliła - jako zasadę - że "Gmina Góra gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym wynajmuje lokale wyłącznie mieszkańcom mającym zameldowanie na pobyt stały", w ustępie drugim omawianego przepisu uchwały, przewidziano, wyjątek od powyższej zasady według którego "w wyjątkowych wypadkach można udzielić zgody na zawarcie umowy z innymi osobami niż określone w ustępie 1 o ile jest to uzasadnione interesem gminy lub interesem społeczności lokalnej." W dniu 12.09.2002 r. Prokurator Okręgowy w Legnicy wystąpił do Rady Miejskiej w Górze o zmianę § 5 ust. 1 uchwały, na co uzyskał pisemną odpowiedź z dnia 7.10.2002 r. o nieuwzględnieniu wniosku. Prokurator zarzucił, że § 5 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy w Górze jest sprzeczny z przepisami ustawy z dnia 21.06.2001 r. "O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego" (Dz. U. nr 71 poz. 733 z 2001 r.) tj. art. 20 ust. 1,2, art. 21 ust. 3, art. 23 ust.2, art. 31, art. 35 w związku z art. 4 cyt. ustawy. W § 5 ust. 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, że wszystkie lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy - także socjalne i zamienne - można wynajmować, ale osobom mającym stałe zameldowanie. Zasada ta, nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia i jest sprzeczna z w/w przepisami ustawy. Przykładowo : w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 cyt. ustawy orzekł wyrokiem o uprawnieniach do lokalu socjalnego osobie, która nie miała żadnego zameldowania. Wówczas Gmina - z mocy ustawy ma obowiązek złożyć takiej osobie ofertę (art. 14 ust. 6 ustawy) zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego i zapewnić lokal socjalny (art. 14 ust. 1 cyt. ustawy). Z przepisu art. 23 ust. 2 ustawy, wynika, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta także z osobą która nie ma tytułu prawnego do lokalu. Brak tytułu prawnego do lokalu często wiąże się z brakiem stałego zameldowania. O ile więc z mocy powyższego przepisu ustawy można zawrzeć umowę najmu lokalu socjalnego z w/w osobą to według regulacji zawartej w uchwale gminy -jest to wykluczone. Zastosowanie przez gminę powyższych ustawowych rozwiązań prawnych pozostawałby w sprzeczności z uchwaloną przez radę gminy ogólną zasadą formułującą warunek "posiadania stałego zameldowania" czy też istnienia bliżej nie określonego "interesem społeczności lokalnej". Przepis uchwały nie może więc być sprzeczny z ustawą. Gmina ma obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, jest to zadanie własne gminy (art. 7 ustawy z dnia 9.03.1990r. "O samorządzie gminnym"). Wspólnotę samorządową tworzą zaś z mocy ustawy mieszkańcy gminy bez żadnych warunków dodatkowych w postaci posiadania zameldowania stałego, czasowego lub innych ograniczeń. Inaczej rzecz ujmując, każdy kto mieszka na terenie gminy, uzyskuje status członka wspólnoty samorządowej. Odmienna interpretacja - zdaniem skarżącego - prowadziłaby do wprowadzenia niczym nie uzasadnionego podziału mieszkańców gminy na tych co stanowią wspólnotę samorządową (ponieważ posiadają stałe zameldowanie) i tych co nie stanowią wspólnoty samorządowej (ponieważ posiadają zameldowanie czasowe lub nie posiadają żadnego). Ograniczenie przez gminę swoich obowiązków do określonej kategorii mieszkańców (posiadających stałe zameldowanie) narusza wyżej wymienioną ustawę. Prokurator nie podzielił stanowiska Rady Miejskiej, wyrażonego w piśmie z dnia 7.10.2002 r. według którego § 1 uchwały nie koliduje z przepisem art. 35 ust. 1 cyt. ustawy, gdyż "chodzi tu o dwa różne sposoby na uzyskanie lokalu -na wniosek oraz na mocy wyroku". Zdaniem skarżącego stanowisko to jest błędne, gdyż cytowana ustawa nie rozróżnia żadnych trybów uzyskiwania lokali "sądowy" i "na wniosek", tylko jeden. Jest to po prostu umowa najmu. W odpowiedź na skargę Rada Miejska w Górze wniosła o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie uznając się za słuszne zarzuty zawarte w skardze Prokuratora Okręgowego w Legnicy dotyczące bezprawności § 5 ust. 1 i 2 uchwały i w celu usunięcia w/w naruszeń prawa podała, iż na najbliższej sesji Rady Miejskiej zostanie podjęta uchwała zmieniająca treść § 5 ust. 1 w/w uchwały na "Lokale mieszkalne wynajmowane będą wyłącznie mieszkańcom Gminy Góra", natomiast ust. 2 § 5 zostanie skreślony . Prokurator podtrzymał skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Górze z dnia 18 grudnia 2001 r. nr XXXIII/368/01 wniesioną w dniu 15.01.2003 r. (sygn. akt Pa 18/02). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Prokurator zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Gminy w Górze z dnia 18.12.2001 r. Nr XXXIII/368/01 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali i wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Góra, w części dotyczącej § 5 ust. 1 i 2, zarzucając jej sprzeczność z art. 20 ust. 1, 2 art. 21 ust.3 pkt 2, art. 23 ust. 2, art. 35 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz. U. Nr 71 poz. 733/, w którym Rada Gminy przyjęła w ust.: 1 - Gmina Góra gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym wynajmuje lokale wyłącznie mieszkańcom mającym zameldowanie na pobyt stały. 2 - W wyjątkowych wypadkach Zarząd Gminy może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami niż określone w ust. 1, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej lub interesem gminy. W przepisie tym Rada Gminy zawarła przesłanki, jakim muszą odpowiadać osoby mogące skutecznie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy przyznaje radom gmin uprawnienie do uchwalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. W kwestionowanym § 5 uchwały Rada Gminy nie dokonała ustalenia kryteriów pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów, lecz oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem krąg tych osób wyczerpująco określa ustawa o ochronie lokatorów w art. 4 ust. 1. Jak wynika z treści tego przepisu, uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie "kryterium dochodowe". Zgodnie z art. 16 ust 1 Konstytucji określającym, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazującym, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową należy uznać zakwestionowany paragraf uchwały jako sprzeczny z powołanymi powyżej przepisami, gdyż dzieli mieszkańców według kryterium czasu zameldowania i od niego uzależnia możliwość wynajmowania gminnych lokali. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. W tym wypadku naruszono wskazane powyżej zasady ustawowe i konstytucyjne, powodując, iż o prawo najmu lokali nie mogą skutecznie ubiegać się wszystkie osoby należące do wspólnoty samorządowej. Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 1 i 2 uchwały pomimo jego zmiany, bowiem w okresie obowiązywania tego przepisu mógł on wywołać skutki prawne. Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 5 ust. 1 i 2 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.