II SA/Op 399/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. Z. na czynność materialno-techniczną Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 12 sierpnia 2003 r., R. Z. zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do Starosty [...] o udzielenie mu w formie pisemnej, informacji, które osoby z Wydziału Geodezji i jakimi karami regulaminowymi zostały ukarane oraz o udostępnienie uwiarygodnionych odpisów udzielonych w/w kar. Starosta [...] decyzją z dnia 26 sierpnia 2003 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 15 października 2003 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 3 listopada 2003 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji, które osoby z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego i jakimi karami regulaminowymi zostały ukarane oraz odmówił udostępnienia uwiarygodnionych odpisów ww. kar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję w postępowaniu odwoławczym i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. Z. Starosta [...] pismem z dnia [...] nr [...] poinformował R. Z., iż żądane przez niego informacje w zakresie udostępnienia uwiarygodnionych odpisów dokumentów z akt osobowych pracowników nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem należą do sfery stosunków pracodawca – pracownik i podlegają ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy. Pismem z dnia 23 lutego 2004 r., R. Z., złożył skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na brak udzielenia mu przez Starostę [...], informacji publicznej w sprawie udostępnienia uwiarygodnionych kar nałożonych na pracowników Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K. W skardze wskazał, że po dwóch decyzjach Kolegium Odwoławczego, Starosta [...] odmówił mu udzielenia informacji w formie "kwitu" (pismo nr [...] z dnia [...]), który nie posiada znamion decyzji. Stąd w sprawie występuje bezczynność administracyjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2004 r., Nr [...] stwierdziło, że powyższe zażalenie, jest nieuzasadnione. Skarżący R. Z., pismem z dnia 21 lipca 2004 r., zwrócił się do Starosty [...] o usunięcie wady prawnej w czynności materialno – prawnej zawartej w piśmie z dnia [...] i przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na powyższe pismo, Starosta [...] poinformował skarżącego, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie zakończona postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., Nr [...], z dnia 28 kwietnia 2004. W dniu 7 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o syg. akt II SAB/Op 13/04, po rozpoznaniu skargi R. Z. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie nie udzielenia informacji publicznej o osobach z Wydziału Geodezji, które oraz jakimi karami regulaminowymi zostały ukarane, a także o udostępnienie uwiarygodnionych odpisów udzielonych w/w kar oddalił skargę. W dniu 14 października 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęła skarga R. Z., w której wnosił on o uchylenie czynności materialno-technicznej Starosty [...] zawartej w piśmie z dnia [...], nr [...], a polegającej na odmowie udzielenia mu informacji publicznej w przedmiocie wykazania kar nałożonych na pracowników Starostwa Powiatowego w K. w związku z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku kontroli przeprowadzonej w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami oraz wysłania uwierzytelnionych odpisów pism nakładających wspomniane kary. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż pismem z dnia 12 sierpnia 2003 r. zwrócił się do Starosty [...] z żądaniem udzielenia mu informacji publicznej w przedmiocie wykazania kar nałożonych na pracowników Starostwa Powiatowego w K. w związku z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku kontroli przeprowadzonej w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami oraz wysłanie uwierzytelnionych odpisów pism nakładających wspomniane kary. Do chwili obecnej Starosta nie udzielił mu żądanej informacji, informując jedynie, zaskarżonym pismem z dnia [...], stanowiącym czynność materialno-techniczną, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał także, iż w dniu 21 lipca 2004 r. wezwał Starostę [...] o usunięcie naruszenia prawa wywołanego odmownym stanowiskiem w zakresie wniosku z dnia 12 sierpnia 2003 r., a udzielona mu odpowiedź nie zawiera merytorycznego uzasadnienia, ani też pouczenia o środkach zaskarżenia. Wniósł także skarżący o przywrócenie mu terminu do wniesienia skargi, w oparciu o art. 86 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyby sąd dopatrzył się po jego stronie uchybienia terminu, co spowodowane było brakiem pouczenia o środkach zaskarżenia. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił R. Z. termin do złożenia skargi. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zakres żądanych przez skarżącego informacji wykracza poza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentował organ, iż żądane informacje dotyczą sfery stosunków służbowych pracodawca - pracownik, a przepisy kodeksu pracy oraz ustawy o ochronie danych osobowych nie przewidują udostępniania dokumentów znajdujących się w aktach osobowych pracowników. Organ podkreślił także, iż stosownie do art. 113 § 1 Kp. w dniu 11 sierpnia 2004 r. nastąpiło zatarcie nałożonych na pracowników kar porządkowych i w związku z powyższym usunięto odpisy zawiadomienia o ukaraniu z akt osobowych pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja, czynność czy też akt jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność czynności (decyzji) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może taką czynność uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny jest czynność Starosty [...] z dnia [...], nr [...], która odmówiono R. Z. udostępnienia uwiarygodnionych odpisów z dokumentów z akt osobowych pracowników. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej czynności wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. W ocenie skarżącego, informacje, o które wystąpił, mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 3b i 4a – c ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą osób sprawujących funkcje publiczne i spraw o charakterze publicznym oraz efektów przeprowadzonej kontroli. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 3b i 4a – c ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. u z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, a także dane publiczne dotyczące dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją prowadzących. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż wskazane przez skarżącego przepisy ustawy nie dają podstawy do żądania udzielenia mu informacji o pracownikach Starostwa Powiatowego w K., w stosunku do których pracodawca wymierzył kary porządkowe. Wskazane przez skarżącego przepisy nie mogą stanowić także podstawy do żądania udostępnienia odpisów tychże kar porządkowych. Przytoczone regulacje zawierają bowiem obowiązek udzielenia informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, a więc dotyczących wszelkich danych związanych z regulaminami funkcjonowania, zasad ustroju poszczególnych podmiotów, obowiązków prowadzenia rejestrów, ewidencji, archiwów, stanu spraw oraz procedury postępowania w sprawach rozstrzyganych przez te organy. Ustawodawca w art. 6 ustawy skonkretyzował pojęcie informacji publicznej. Uściślenie to nie ma charakteru katalogu zamkniętego, a jedynie przykładowego. Zakres przedmiotowy art. 6 ust. 1 pkt 4 a-d obejmuje informacje dotyczące danych publicznych. W tym przedmiocie, a zwłaszcza w zakresie w jakim akty administracyjne lub prowadzone postępowanie w celu ich wydania dotyczyć będą władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w przedmiocie tych zadań lub funkcji żądający ma prawo otrzymać każdą informację, chyba, że zachodzi możliwość powołania się na jedną z tajemnic prawnie chronionych (art. 5 ust. 3 w zw. skarżącego art. 1 ustawy d.d.i.p.) Podkreślić należy, iż w stosunku do osób publicznych stosuje się również w ograniczonym zakresie (jeśli dane udostępnione miałyby wykraczać poza wiadomości mające związek z pełnieniem owych funkcji publicznych) przepisy pozwalające na wyłączenie jawności informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jawne będą zatem wszelkie akty (rozstrzygnięcia) związane z takim osobami dotyczące zmiany ich uposażenia, przyznania premii, nagród czy też dotyczące powierzenia i warunkach wykonywania funkcji, jak również uzasadnienia w tym zakresie. Na gruncie przedmiotowej sprawy udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegała zatem dokumentacja dotycząca przebiegu efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających to jest [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie zaś udostępnienia odpisów nałożonych na pracowników kar porządkowych. Wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie zmierzał do udostępnienia dokumentacji dotyczącej przeprowadzonej na przełomie marca i kwietnia 2003 r. kontroli, lecz dotyczył udzielenia informacji o pracownikach z Wydziału Geodezji, którzy i jakimi karami regulaminowymi zostali ukarani oraz o udostępnienia uwiarygodnionych odpisów udzielonych w/w kar. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacja publiczna to zatem każda informacja związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zaskarżona czynność Starosty [...] dotyczyła odmowy udostępnienia skarżącemu wiarygodnych odpisów dokumentów z akt osobowych pracowników. W świetle powyższego zwrócić należy uwagę na to, iż zgłoszone przez R. Z. żądanie w zakresie udzielenia informacji dotyczyło dwóch kwestii, a to udzielenia informacji o pracownikach z Wydziału Geodezji, którzy i jakimi karami regulaminowymi zostali ukarani oraz udostępnienia uwiarygodnionych odpisów udzielonych w/w kar. Postępowanie sądowe dotyczące bezczynności organu w zakresie nie udzielenia informacji publicznej o osobach z Wydziału Geodezji, które oraz jakimi karami regulaminowymi zostały ukarane, zakończone zostało oddaleniem skargi skarżącego R. Z. Podkreślić należy także, iż świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej inny charakter ma informacja o wymierzeniu kar porządkowych pracownikom Starostwa [...] działającym w imieniu organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, a inny żądanie udostępnienia odpisów dokumentów pracowniczych, znajdujących się w aktach osobowych tychże pracowników związanych ze stosunkiem pracy. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega pewnym ograniczeniom, po pierwsze i przede wszystkim w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych (ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych – Dz. U nr 11, poz. 95) oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o d.d.i.p.). Podstawą odmowy udostępnienia informacji mogą być min. przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Art. 1 ust. 2 ustawy o d.d.i.p. stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Uwierzytelnione odpisy kar porządkowych nałożonych przez pracodawcę - Starostwo Powiatowe w K. na pracowników nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Nie jest to bowiem wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, lecz dotyczy sfery stosunków pracy, a to pracodawca – pracownik. Starosta [...] nakładając na pracowników kary porządkowe nie działa i nie występuje w roli organu administracji publicznej, lecz działa jako kierownik zakładu pracy i nie realizuje tym samym w tym zakresie zadań związanych z szeroko rozumiana władzą publiczną. Stosownie, bowiem do art. 108 § 1 Kodeksu Pracy ustawodawca przewidział tylko i wyłącznie dla pracodawcy prawo stosowania kar porządkowych za nieprzestrzeganie ustalonego porządku, regulaminu pracy, przepisów bhp oraz przepisów przeciwpożarowych. Katalog kar porządkowych oraz naruszeń pracowniczych za które pracownicy mogą ponosić odpowiedzialność jest ściśle określony. Umieszczenie nadto odpisów wymierzonych kar porządkowych w aktach osobowych pracownika umacnia dodatkowo argumentację, iż nie są wytworzone przez organ administracji publicznej, a tym samym żądanie udostępnienia tych dokumentów wyłącza je z kręgu informacji, o której stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o d.d.i.p. Nadto zważyć należy, iż zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, póz. 883 z późniejszymi zmianami) pracodawca staje się administratorem danych osób u niego zatrudnionych i udostępnienie danych może się odbywać tylko i wyłącznie zgodnie z tą ustawą. W art. 23 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wprowadzono zasadę, że wszystkie operacje wykonywane na danych osobowych (z wyjątkiem usuwania) wymagają zgody, w tym przypadku pracownika. Do przetwarzania danych zawartych w aktach osobowych pracodawca dopuszcza wyłącznie osoby posiadające do tego uprawnienia i zobowiązany jest prowadzić ewidencję takich osób. Osoby te mają obowiązek zachowania w tajemnicy informacji uzyskanych w trakcie dokonywania operacji zwianych z przetwarzaniem. Możliwość udostępnienia informacji o pracowniku, które charakteryzują jego sylwetkę, dopuszcza na zasadzie wyjątku art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2. Przesłankami tymi są dobro publiczne, dobro osoby, której udostępniane informacje dotyczą lub dobro osób trzecich. Żaden z przepisów nie przewiduje możliwości udostępniania dokumentów pracowniczych związanych ze sposobem wywiązywania się przez niego z obowiązków pracowniczych. W związku z powyższym skonstatować należy, iż skoro przepisy innych ustaw określają dostęp i tryb postępowania z informacjami dotyczącymi pracowników, a zawartymi w aktach osobowych i czynią to w sposób odmienny, statuując zasadę zakazu ich udostępniania bez zgody pracownika, chroniąc tym samym ustawowo te dokumenty, to przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w takiej sytuacji nie stosuje się. W świetle powyższego żądanie, skarżącego dotyczące udostępnienia uwierzytelnionych odpisów kar porządkowych udzielonych pracownikom Starostwa Powiatowego nie może zostać uznane za informację publiczną, do udzielenia której zobowiązany był organ. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.