II SA/Bd 545/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do użytkowania części budynku oddala skargę Na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 18 grudnia 2003 r. oraz z dnia 29 listopada 2004 r. K. P. prowadził budowę budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego, mającego składać się z segmentów "A" i "B", zlokalizowanego we W. przy ul. [...]. W dniu 6 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta W. przeprowadził kontrolę budowy. W jej wyniku Inspektor stwierdził, że z zakresu objętego pozwoleniem na budowę zrealizowano tylko segment "A". Pomimo braku zakończenia budowy przystąpiono do użytkowania jednego lokalu handlowego (tj. lokalu "[...]") w parterze wymienionego segmentu, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wniosek o wydanie takiej decyzji został złożony przez inwestora dopiero w dniu 10 stycznia 2006 r.). Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. wymierzył karę w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania części obiektu (parter segmentu "A") z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) zobowiązując do jej uiszczenia K. P. Przy obliczaniu wysokości opłaty uwzględniono kubaturę parteru segmentu "A". W wyniku zażalenia złożonego przez inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] 2005 r. uchylił postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2005 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu II instancji postanowienie wymierzające karę zostało skierowane do niewłaściwej osoby. K. P. jest wprawdzie właścicielem lokalu o powierzchni 182,8 m2, ale wynajął go firmie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W takiej sytuacji kara powinna być nałożona na rzeczywistego użytkownika lokalu, tj. na spółkę P. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. wymierzył karę w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania części obiektu – lokalu o powierzchni 182,8 m2 przy ul. [...] we W. z naruszeniem art. 55 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązując do jej uiszczenia spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W złożonym zażaleniu Spółka podniosła, że jako najemca lokalu nie jest stroną toczącego się postępowania; zgodnie z Prawem budowlanym stronami są właściciele nieruchomości tj. G. i K. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2004 r. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2005 r. o nałożeniu kary na spółkę P. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki stwierdził, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje adresata postanowienia ustalającego wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Z jego brzmienia wynika wprost, że odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, o którym mówi art. 54 Prawa budowlanego, jest faktyczny użytkownik obiektu budowlanego, nawet jeżeli nie jest on inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego. W konsekwencji, mimo że zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego, jest wyłącznie inwestor, to adresatem postanowienia wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest podmiot, który faktycznie użytkuje tenże obiekt. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2005 r. Spółka zarzuciła, że Inspektor Wojewódzki nie wyjaśnił, poprzez wskazanie konkretnego przepisu, na jakiej podstawie prawnej przyjął, iż adresatem postanowienia nakładającego karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku jest podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany. Zdaniem skarżącego organ uzasadniając swoją decyzję ograniczył się tylko do nic nie wyjaśniającego powołania przepisów Prawa budowlanego. Według skarżącej organ pominął przy tym przepis art. 59 Prawa budowlanego, który w ust. 7 wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten jest powtórzeniem art. 17 Prawa budowlanego, enumeratywnie wyliczającego podmioty będące uczestnikami procesu budowlanego. W konsekwencji adresatem postanowienia stał się podmiot, który w myśl Prawa budowlanego w ogóle nie może być stroną procesu budowlanego, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie pełnomocnik Spółki podniósł, że nie tylko skarżąca użytkowała obiekt, ale uczynił to także uczestnik tj. K. P. w ten sposób, że zawarł umowę najmu oraz czerpał z tego korzyści. W ocenie strony skarżącej skoro uczestnik nie wykonał obowiązków określonych w art. 57 Prawa budowlanego, skutkować to powinno nałożeniem na niego kary. Pełnomocnik organu podkreślił, że skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania obiektu działając w złej wierze, wbrew postanowieniom umowy najmu, która regulowała kwestię uzyskania pozwolenia na użytkowanie w terminie do 31 marca 2005 r.. Pełnomocnik Spółki w odpowiedzi podniósł, że zobowiązania cywilnoprawne nie mają znaczenia w świetle przepisu art. 57 Prawa budowlanego, a ponadto z umowy wynika, że lokal miał być przekazany do użytkowania skarżącej do dnia 31 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne bezsprzecznie ustaliły, iż doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Stosownie do art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego rozpoczęcie użytkowania w takiej sytuacji jest możliwe tylko po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem inwestor rozpoczął starania o wydanie tej decyzji już po rozpoczęciu użytkowania. Niewątpliwie zatem doszło do rozpoczęcia użytkowania z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego i w konsekwencji zasadne było wymierzenie kary przewidzianej przez art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Istotą sporu pozostaje kwestia, kto powinien być adresatem postanowienia wymierzającego karę – inwestor czy też podmiot, który faktycznie przystąpił do użytkowania. Przepis art. 57 ust. 7 o treści obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia został wprowadzony do ustawy – Prawo budowlane na mocy art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Kara za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie była jednak przewidziana w Prawie budowlanym jeszcze przed wejściem w życie wspomnianej ustawy zmieniającej. Podstawą wymierzania kary był poprzednio art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, umieszczony w rozdziale 9 ustawy - "Przepisy karne". Przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie podlegało karze grzywny orzekanej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 94 Prawa budowlanego). Bez wątpienia zatem w poprzednim stanie prawnym tj. przed uchyleniem art. 93 pkt 7, które nastąpiło na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, kara ta była wykroczeniem. W konsekwencji takiego unormowania odpowiedzialność za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie była ściśle związana z osobą, która przystąpiła do takiego użytkowania. Wskutek opisanych wyżej zmian Prawa budowlanego kara za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowania utraciła charakter wykroczenia i stała się jedynie karą administracyjną. Jednakże zdaniem Sądu pomimo zmiany charakteru kary odpowiedzialność za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ciąży bezpośrednio na użytkowniku (tak też R. Dziwiński. P. Ziemski w "Prawo budowlane. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2005, komentarz do art. 57). Nie można bowiem, tak jak wskazuje skarżąca Spółka, obciążać tą odpowiedzialnością inwestora tylko z tego tytułu, że wyłącznie on jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność, że tylko inwestor może uzyskać pozwolenie na użytkowanie nie wyłącza sama przez się możliwości, że inna osoba, nawet wbrew woli inwestora, może zacząć użytkować obiekt budowlany. Zdaniem Sądu nie można również ograniczyć kręgu osób odpowiedzialnych w sytuacji opisanej w art. 57 ust. 7 tylko do osób wskazanych w art. 17 Prawa budowlanego. Przepis ten wymieniając jako uczestników procesu budowlanego inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta i kierownika budowy lub kierownika robót nie wskazuje, aby były to osoby wyłącznie odpowiedzialne za wszystko, co ma związek z budową i użytkowaniem obiektu budowlanego. Obowiązki związane z budową i użytkowaniem mogą obciążać nie tylko wymienione osoby, ale również właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (por. art. 52 Prawa budowlanego), czy użytkownika obiektu (art. 38 ust. 3 i art. 70 ust. 1, art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Możliwe jest także powstanie takich obowiązków będących np. konsekwencją przyznania określonych praw inwestorowi, w stosunku do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W opinii Sądu z ciążącego na inwestorze obowiązku zorganizowania procesu budowy (art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego) nie można wywieść generalnej odpowiedzialności inwestora za postępowanie osób, które znalazły się na terenie budowy, chociażby za jego przyzwoleniem. Prawo budowlane nie określa też ściśle kręgu osób, które ponoszą wyłączną odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów tegoż Prawa. Wobec tego należy przyjąć, że jeżeli Prawo budowlane wprowadza zakaz określonego postępowania bez jednoczesnego wyraźnego przypisania odpowiedzialności za naruszenie tego zakazu konkretnej osobie, odpowiedzialność ta ciąży na osobie, która dopuściła się naruszenia. W przedmiotowej sprawie przeciwko obciążeniu odpowiedzialnością inwestora przemawia dodatkowo fakt, iż przekazując skarżącej Spółce w najem lokal we wznoszonym budynku inwestor wyraźnie zastrzegł, iż zezwolenie na użytkowanie uzyska i przedłoży najemcy do dnia 31 marca 2005 r. (§ 3 ust. 4 umowy najmu z dnia 29 grudnia 2004 r. – k. 10 akt administracyjnych II instancji). Skarżąca Spółka, znając przepisy Prawa budowlanego, powinna być świadoma, że nie może rozpocząć użytkowania do czasu uzyskania stosownego pozwolenia. Jeżeli pomimo to zgodziła się płacić czynsz nie znając dokładnie daty, kiedy będzie mogła korzystać z lokalu, jest to wyłącznie kwestia woli przedsiębiorcy, na którą mogły mieć wpływ uwarunkowania rynkowe np. chęć ubiegnięcia konkurencji w uzyskaniu atrakcyjnie położonego lokalu. Taki wybór dokonany przez skarżącą Spółkę nie może wpłynąć na ocenę jej odpowiedzialności w świetle przepisów Prawa budowlanego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.