I OSK 622/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jolanta Rajewska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 2012/04 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 13 listopada 2003r. nr XX/325/2003 w przedmiocie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Rady m. st. Warszawy na rzecz M. M. kwotę 285 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. I SA/Wa 2012/04, oddalił skargę M. M. na uchwałę Nr XX/325/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art.7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Uchwała ta – podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 73 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 4 i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami "w celu ujednolicenia wysokości czynszu symbolicznego oraz opłat rocznych za oddawane w użytkowanie wieczyste grunty Skarbu Państwa i m.st. Warszawy – w będącej przedmiotem skargi części, dotyczącej zasad ustalania wysokości czynszu symbolicznego z tytułu użytkowania wieczystego ustanowionego na gruntach zabudowanych domami mieszkalnymi, stanowi, że: - czynsz symboliczny z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste ustala się według stawki procentowej od oceny gruntu (§ 2 ust. 3), - wysokość stawek procentowych czynszu symbolicznego z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych uzależniona jest od celu, na jaki grunt jest oddawany w użytkowanie wieczyste i wynosi 0,3% ceny gruntu za grunty oddawane pod budownictwo mieszkaniowe, a także grunty zabudowane domami mieszkalnymi (§ 3 ust. 1 pkt 2), - aktualizacji wysokości czynszu symbolicznego dokonuje się na zasadach i w trybie określonym ustawą o gospodarce nieruchomościami (§ 5 ust. 2), tym regulacjom zaś skarżący zarzucił naruszenie swego interesu prawnego oraz uprawnień wynikających z art. 7 powołanego dekretu i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi sąd uznał, że – chociaż w świetle poprzedniej uchwały Nr 2125/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa Centrum z dnia 10 października 2002 r. czynsz symboliczny był ustalany w stałej wysokości określonej kwotowo - zmiana metody wyliczenia nie pozbawia czynszu przymiotu symboliczności, gdyż – przy stawce w wysokości 0,3% ceny gruntu za grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub zabudowane domami mieszkalnymi – "tak ustalony czynsz jest rzeczywiście czynszem symbolicznym w porównaniu do czynszów wolnorynkowych", natomiast "Rada m. st. Warszawy ma prawo ustalać sposób naliczania czynszu symbolicznego według własnego uznania (stała kwota lub procent od wartości gruntu) pod warunkiem, że czynsz wyliczony w ten sposób nadal będzie czynszem symbolicznym". Sąd wyjaśnił ponadto, że pojęcie czynszu symbolicznego – nie mające definicji prawnej w dekrecie, nieostre i relatywne – podlega wykładni językowej, zgodnie z którą symboliczny to nieprzedstawiający realnej wartości "zatem czynsz symboliczny jest to taki czynsz, który nie odzwierciedla realnej wartości należnego czynszu, nie stanowi wartości adekwatnej do wartości prawa, lecz jest od niego znacząca mniejszy, niższy". Wnosząc skargę kasacyjną - i zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania – M. M. jako jej podstawy przytoczył: - w zakresie prawa materialnego naruszenie: - art. 7 (ust. 1) dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez błędną wykładnię i zastosowanie, - art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady państwa prawnego i związanej z nią zasady sprawiedliwości społecznej określonych w ustawie zasadniczej, - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przez błędne uznanie, że stanowi on podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, oraz art. 91 ust. 1 tej ustawy przez nieuwzględnienie zasady, że "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne " - art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dotyczące aktualizacji wysokości opłaty rocznej) przez błędne ich zastosowanie w odniesieniu do czynszu symbolicznego, - w zakresie przepisów postępowania: - art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że – z powołaniem na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sadowym – dekret o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie służył celom wywłaszczeniowym, lecz planistycznym i zamiana prawa własności na prawo słabsze (wieczystą dzierżawę) stanowiłaby oczywiste wywłaszczenie, gdyby nie towarzyszyła temu odpowiednia rekompensata, rekompensatą zaś ma być czynsz symboliczny, przy czym funkcję kompensacyjna może spełniać tylko czynsz wyrażający się stała kwotą. Przy stałej kwocie bowiem najwięcej zyskują ci, których pozbawiono własności gruntu o większej wartości, natomiast przy stawce procentowej powiązanej z wartością gruntu, im większa jest wartość gruntu, tym wyższy kwotowo czynsz symboliczny, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjna zasadą sprawiedliwości społecznej, gdyż pozbawieniu własności gruntu o wyższej wartości powinna towarzyszyć odpowiednia wysoka rekompensata. W skardze kasacyjnej – aby wykazać, że ustalony według zaskarżonej uchwały czynsz nie jest symboliczny, lecz tylko ulgowy – posłużono się przykładem działki o wartości 2 000 000 zł, zabudowanej domem mieszkalnym, za którą opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 1% ceny nieruchomości (art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), tj. 20 000 zł, czynsz symboliczny zaś (0,03%) wynosi 6 000 zł. W skardze kasacyjnej powołano się na uchwałę Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 12 maja 1948 r. ustalająca kwotę czynszu symbolicznego na 100 zł, niezależnie od wartości działki, przy czym kwota ta była równa w tym czasie opłacie za dwie kąpiele w łaźni miejskiej, lecz " paradoksalnie im bardziej ustrój polityczny Polski zbliżał się do ustroju demokratycznego, szanującego prawa jednostki, tym większą realną wartość zaczynał przedstawiać czynsz zwany symbolicznym", gdyż – według zarządzenia Nr 134/95 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 maja 1995 r. – czynsz symboliczny za grunt zabudowany wynosił już 400 zł, tj. około 57% średniego miesięcznego wynagrodzeni9a, chociaż nadal był niezależny od wartości gruntu. W skardze kasacyjnej zarzucono, że czynsz symboliczny powinien zostać określony wyłącznie na podstawie dekretu, gdyż podjęcie uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a tylko w związku z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowi o prymacie ustawy i ma uzasadniać legitymację gminy do dowolnego kształtowania wysokości czynszu. W skardze zarzucono wreszcie, że aktualizacja czynszu symbolicznego oznacza rozszerzenie zakresu stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami na obszar, który ta ustawą nie jest regulowany. W odpowiedzi Rada m. st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc m. In., że właśnie uzależnienie wysokości czynszu symbolicznego od wartości prawa jest odzwierciedleniem zasady sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela lub osoby jego prawa reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie – także użytkownicy gruntu, mogli ubiegać się o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Według przedstawionej w zaskarżonym wyroku oceny prawnej, popartej tylko analizą językową, symboliczny to czynsz, który nie odpowiada wartości nabytego prawa, lecz pozostaje znacząco niski. Znacząco niski może być również czynsz ulgowy, podczas gdy nie ulga, lecz symboliczność stanowi cechę czynszu dekretowego, zarazem nie ma w dekrecie mowy o wartości prawa wieczystej dzierżawy i odniesienie symboliczności czynszu do wartości prawa nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Natomiast, jeżeli uwzględnić, że – w świetle dekretu – istota wieczystej dzierżawy (późniejszej własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego) sprowadza się do przywrócenia gruntów warszawskich ich byłym właścicielom, jednak bez przywrócenia własności, ten szczególny aspekt pozwala wyjaśnić zagadnienie czynszu symbolicznego. Czynsz dekretowy bowiem wyraża zależny charakter uzyskanego przez byłych właścicieli prawa do ich dotychczasowego gruntu, i w tym znaczeniu jest symboliczny gdyż nie służy realizacji celu ekonomicznego. Tak rozumiany czynsz symboliczny jest równy dla wszystkich i stały, ponieważ nie ma w dekrecie podstawy do różnicowania sytuacji byłych właścicieli, w tym do uzależnienia wysokości czynszu od wartości gruntu oraz aktualizowania tej wartości. Skarga kasacyjna ma zatem usprawiedliwione podstawy i przede wszystkim trafnie zarzuca błędną wykładnię art. 7 ust. 1 dekretu, czego już tylko konsekwencja są pozostałe zarzuty, z których jednak nie wszystkie można podzielić. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten określa wyłącznie ustrojową właściwość rady gminy; nie doszło też do naruszenia art. 91 ust. 1 tej ustawy, lecz do podniesionego również naruszenia art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wreszcie nie doszło do naruszenia Konstytucji, jeżeli uchybienia sądu są wynikiem błędnej wykładni ustawy zwykłej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 oraz 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.