II SA/Łd 955/05

Dnia 29 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 roku sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego - uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P., działając na podstawie art. 3, art. 7, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 106 ust. 1, ust. 4 art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 130 § 4, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9, art. 79, art. 81 ust 8 pkt 7, art. 86 ust. 1 pkt 8, art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2130 ze zm.), zmienił decyzję własną z dnia [...], Nr [...] przyznającą od 1 września 2004 r. do 30 kwietnia 2007 roku zasiłek stały w wysokości 418,- zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wraz z wszystkimi decyzjami zmieniającymi, w ten sposób, że z dniem 1 października 2004 roku pozbawił K. W. zasiłku stałego oraz zaprzestał opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jednocześnie organ zobowiązał skarżącego do zwrotu zasiłku stałego pobieranego w okresie od października 2004 do maja 2005 roku w łącznej kwocie 3.246,65 zł (tj. 1x418,- zł + 6x411,87 zł + 1x357,43 zł = 3.246,65 zł). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 kwietnia 2005 roku, została przyznana K. W. renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres od 1 września 2004 roku do [...] w wysokości 619,56 zł miesięcznie. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił K. W. wyrównanie za okres od 1 września 2004 roku do 31 maja 2005 roku w wysokości 5.798,05 zł. W dalszej części uzasadnienia Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje, osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezgodnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 461,- zł. Organ wskazał, że po przyznaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy dochód skarżącego wzrósł do 619,56 zł, która to kwota przekroczyła wskazane kryterium dochodowe, w związku z czym brak było podstaw do przyznania zasiłku stałego. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił K. W. świadczenie rentowe bez potrącenia wypłaconych wcześniej zasiłków stałych, do czego był zobowiązany na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z wskazaną okolicznością organ I instancji zobowiązał skarżącego do zwrotu pobranych kwot, w wysokości wskazanej w sentencji decyzji. 14 lipca 2005 roku K. W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odwołania od powyższej decyzji, w którym wniósł o umorzenie należności w wysokości 3.246,65 zł, wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. uznając powyższe pismo za wniosek skierowany do tego organu decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił odstąpienia od żądania zwrotu kwoty 3.246,65 zł. W dniu [...] K. W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odwołanie od powyższej decyzji, w którym stwierdził, iż pobierając zasiłek stały był zmuszony zaciągnąć pożyczki na zakup lekarstw, które spłacone zostały z pieniędzy wypłaconych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w związku z czym nie posiada obecnie środków wystarczających na pokrycie wymaganej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie sumy. Wskazał równocześnie, iż świadczenie rentowe przyznane zostało do dnia [...], a zatem będzie musiał ponowienie ubiegać się o jego przyznanie oraz, nie posiadając środków niezbędnych na utrzymanie, zaciągać kolejne długi. W końcowej części odwołania nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, zgodnie z którym ośrodek pomocy społecznej uprawniony jest do żądania zwrotu wypłaconego wcześniej zasiłku stałego. Wskazał, że nałożony na niego obowiązek nie znajduje oparcia w przywołanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie art. 3, art. 7, art. 8, art. 104 ust. 4, art. 106 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...], Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż pismo K. W. z dnia 14 lipca 2005 roku nosiło cechy odwołania od wskazanej w nim decyzji organu I instancji z dnia [...], Nr [...], które powinno być przekazane organowi II instancji, natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie miał podstawy prawnej do jego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 8 ust. 12, art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej 1. uchyliło w całości decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...], Nr [...]; 2. zmieniło decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...], Nr [...] w sprawie przyznania od 1 września 2004 roku do 30 kwietnia 2007 roku zasiłku stałego w wysokości 418 zł wraz z decyzjami zmieniającymi tę decyzję (ostatnia decyzja zmieniająca z dnia [...], Nr [...] ustalająca nową wysokości zasiłku stałego od 1 maja 2005 r., w kwocie 357,43 zł), w ten sposób, że: - odmówiło prawa do zasiłku stałego w okresie od 1 lipca 2005 r. do 30 kwietnia 2006 r. - stwierdziło, że od 1 maja 2006 roku prawo do zasiłku stałego będzie przysługiwało nadal w wysokości dotychczasowej, tj. 357,43 zł miesięcznie do końca okresu, na który zasiłek został przyznany, tj. do 30 kwietnia 2007 roku, o ile przed 1 maja 2006 r. K. W. będzie spełniał ustawowe warunki do przyznania zasiłku stałego. Uzasadniając decyzję organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacając należność z tytułu renty za okres od 1 września 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. nie pomniejszył jej o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. za ten okres zasiłków stałych i nie przekazał należnej kwoty na rachunek bankowy tego Ośrodka. Organ stwierdził, jednakże, iż takie działanie, bez względu na jego przyczyny, nie przenosi na organ pomocy społecznej uprawnienia do "pozbawienia" danej osoby zasiłku stałego wstecz i zobowiązania jej do zwrotu pobranego zasiłku stałego, w związku z czym Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał na art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w przypadku osoby samotnie gospodarującej przysługuje, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej w ustawie kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, jednakże zgodnie z ust. 12 przywołanego artykułu w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że K. W. otrzymał należność z tytułu renty za okres 10 miesięcy (od 1 września 2004 r. do 30 czerwca 2005 r.), w kwocie 5 798,05 zł. Wskazana suma podzielona -stosownie do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej - na równe części, wynosi 579,81 zł i jest wyższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W związku z powyższym organ II instancji rozliczając kwotę 579,81 zł na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód (10 miesięcy), uznał, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku stałego w okresie od 1 lipca 2005 r. do 30 kwietnia 2006 r., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...], w części odmawiającej prawa do zasiłku stałego w okresie od 1 lipca 2005 r. do 30 kwietnia 2006 r. Uzasadniając skargę K. W. zgodził się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niepotrącenie z wypłaconej renty kwoty pobranego przez niego zasiłku stałego nie może uprawniać organu pomocy społecznej do zobowiązania skarżącego do zwrotu pobranego zasiłku stałego. Stwierdził jednakże, że organ II instancji nie mógł jednocześnie przerzucać na niego konsekwencji naruszenia przywołanego przepisu w postaci pozbawienia go prawa do ubiegania się o zasiłek stały przez okres wskazany w decyzji. Skarżący wskazał, iż w przypadku prawidłowego postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to znaczy po potrąceniu z renty kwoty pobranego zasiłku stałego, spełniałby kryteria do uzyskania zasiłku. W końcowej części uzasadniania K. W. powiadomił Sąd o uzyskanej w dniu 14 września 2005 roku informacji o planowanym pozbawieniu zasiłku celowego na finansowanie leków, na które wydaje miesięcznie 125,- zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zarzuty podnoszone w skardze nie są zasadne i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z twierdzeniem K. W., iż organ administracji "przerzucił" na niego skutki zaniedbań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej otrzymana z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należność z tytułu renty, w kwocie 5 798,05 zł podzielona została na równe części wynoszące 579,81 zł, która to suma jest wyższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co oznacza, że K. W. nie kwalifikuje się do zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego działa na podstawie przepisów prawa, a regulacja prawna zawarta w ustawie o pomocy społecznej upoważnia organy do zmiany decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej osoby otrzymującej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej. W końcowej części odpowiedzi Kolegium stwierdził, iż podnoszona przez skarżącego możliwość pozbawienia go zasiłku stałego wykracza poza zakres zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz uwzględnia stan faktyczny zaistniały do tego dnia. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że organ odwoławczy, do zadań którego należy ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinien w postępowaniu odwoławczym rozpatrzyć wszystkie zarzuty strony i zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 4 listopada 1998 r. I SA/Lu 1057/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA/Lu 563/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1996 r., III SA 916/95). W toku postępowania administracyjnego skarżący kwestionując decyzję organu I instancji wnosił o ustalenie przez organ braku obowiązku zwrotu zasiłku stałego, czy też umorzenie należności w kwocie 3246, 65 zł powołując się m. innymi na przepis art. 104 § 4 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W zakresie tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił odstąpienia od żądania zwrotu wskazanej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] uchyliło tę decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji ( [...]) uznając, iż decyzja z dnia [...] podjęta została w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięto w sposób ostateczny kwestii zasadności wydania decyzji z dnia [...] SKO pozostawiło zatem zagadnienie odstąpienia od obciążenia skarżącego kwotą nienależnie pobranego zasiłku stałego do rozpatrzenia w ramach odwołania od decyzji z dnia [...]. Niezrozumiałe jest w tej sytuacji nierozważenie tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] ( [...] ), a tym samym nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA oraz poglądami prezentowanymi przez komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego, przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy oraz rozpatrzenie wszystkich zarzutów strony i ustosunkowanie się do nich. Zajęcie zaś przez organ odwoławczy stanowiska co do podniesionych przez stronę zarzutów dopiero w odpowiedzi na skargę nie snuje braku uzasadnienia decyzji. W takim przypadku decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ( vide: wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40, z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22; z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu - LEX nr 34147; z dnia 4 listopada 1998 r. I SA/Lu 1056/97- LEX nr 34906; z dnia 14 grudnia 1999 r. III SA 1756/99 – LEX nr 47228; z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97 – LEX nr 48234). Stosując w rozpoznawanej sprawie przepis art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), organ de facto pominął treść art. 98 tej ustawy, który w zdaniu drugim wprowadza wyjątek od zasady, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Mający odpowiednie zastosowanie w tej kwestii art. 104 ust. 4 stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeśli żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Należy przyjąć, że skarżący w toku postępowania taki wniosek złożył domagając się w odwołaniu "umorzenia" nienależnie pobranego zasiłku stałego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.