II GSK 109/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Jan Grabowski Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 905/05 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 31 sierpnia 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 23 czerwca 2005 r. nr [...] przyznającą A. P. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja narusza prawo. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2004 r. A. P. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, do dwóch działek rolnych o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni 4,47 ha położonych na terenach zakwalifikowanych jako ONW - Nizinne strefa I - zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 nr 73, poz. 657). W trakcie badania zasadności wniosku stwierdzono, że na działkę ewidencyjną nr [...] wniosek złożył inny producent rolny, w związku z zaistnieniem takiej sytuacji A. P. został wezwany do złożenia wyjaśnień w dniu 28 lipca 2004 r. W tym samym dniu skarżący cofnął wniosek o przyznanie płatności na działkę nr [...], wskutek czego wniosek został ograniczony do działki B nr [...] o powierzchni 2,97 ha. Organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia użytkownika działki nr [...] przesłuchał w charakterze świadków: R. K., M. W., M. L. nie zawiadamiając stron, w tym skarżącego, o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu. W ocenie Sądu organ dopuścił się uchybienia proceduralnego, przeprowadzając dowód z przesłuchania świadków w postępowaniu wyjaśniającym z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym po przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania stron i wypowiedzenia się co do niego nie sanuje braku zawiadomienia o przeprowadzeniu konkretnego dowodu. W ocenie Sądu wątpliwości budzi postępowanie organów administracyjnych rozpatrujących tę sprawę w zakresie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 4 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., wniosek o przyznanie płatności ONW może być wycofany w całości lub w części przez producenta rolnego: 1) przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, 2) po dniu, o którym mowa w pkt 1, jeżeli w wyniku wyjaśnień złożonych kierownikowi biura powiatowego Agencji przez producenta rolnego lub w wyniku kontroli na miejscu, kierownik biura powiatowego Agencji uznał, że producent rolny spełnia wymagania do uzyskania płatności ONW - lecz nie później niż do dnia poprzedzającego dzień, w którym została doręczona decyzja administracyjna w sprawie przyznania płatności ONW temu producentowi. Natomiast na podstawie § 6 ust. 4 a tego rozporządzenia producent rolny może dokonać zmiany złożonego wniosku: 1) przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, 2) po dniu, o którym mowa w pkt 1, jeżeli w wyniku wyjaśnień złożonych kierownikowi biura powiatowego Agencji przez producenta rolnego lub w wyniku kontroli na miejscu, kierownik biura powiatowego Agencji uznał, że producent rolny spełnia wymagania do uzyskania płatności ONW - lecz nie później niż w terminie do dnia 31 maja roku, w którym złożono wniosek. Przepisy te korespondują z art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE. L. 01.327.11). Zgodnie z tymi przepisami po upływie terminu składania wniosków o pomoc obszarową istnieje możliwość dodania do wniosku indywidualnych działek rolnych dotychczas niewskazanych, jak również wprowadzenia zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z reguł mających zastosowanie do danego systemu pomocy. Takie uzupełnienie lub zmiana wniosku nie jest przy tym możliwa, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości. Sąd stwierdził, że samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego co do poprawności wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie blokuje uzupełnienia ani zmiany tego wniosku i nie skutkuje automatycznie sankcjami pieniężnymi (w przypadku spełnienia warunków do nałożenia tych sankcji). Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego właściwy organ administracji może stwierdzić nieprawidłowości i wyciągnąć z tego określone w przepisach skutki prawne, w tym również sankcje o charakterze pieniężnym. Oznacza to, że o niedopuszczalności zmiany decyduje stwierdzenie nieprawidłowości przez organ administracji i zawiadomienie o tym producenta, nie zaś samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Sąd podniósł, że sam organ odwoławczy miał wątpliwości, czy wniosek A. P. zawiera nieprawidłowości, gdyż decyzją z dnia 23 maja 2005 r. uchylił pierwszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia 24 marca 2005 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich stwierdzając, że w aktach sprawy nie ma środków dowodowych ustalających w sposób jednoznaczny, kto jest posiadaczem spornej działki. Jednocześnie zwrócił uwagę na wadliwe sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji, w której zamiast przyznania skarżącemu płatności "w łącznej wysokości 0,00 zł" należało posłużyć się modelem decyzji negatywnej przez odmowę przyznania stronie żądanych uprawnień" W skardze kasacyjnej organ zaskarżył w całości wyrok z dnia 30 grudnia 2005 r., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego wskutek dokonania błędnej wykładni § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657 ze zm.) i art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE. L 01.327.11), oraz niezastosowania art. 16 tego rozporządzenia. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W skardze kasacyjnej nie kwestionował on stwierdzonego przez Sąd dopuszczenia się naruszenia prawa podczas przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków. Kwestionował natomiast stanowisko Sądu w zakresie możliwości modyfikacji wniosku do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego bez ponoszenia sankcji prawnych. Organ zwrócił uwagę na punkty 16, 32, 33 i 42 (błędnie określonego jako pkt 43) preambuły do cytowanego rozporządzenia z dnia 11 grudnia 2001 r. wskazujące na sposób realizacji schematów pomocowych. Tworzą one spójny, stosowany we wszystkich krajach Unii Europejskiej system, zgodnie z którym nieprawidłowości w złożonym wniosku powodują zastosowanie zmniejszeń lub wykluczeń, o ile nie zostaną wyeliminowane z inicjatywy rolnika przed ich wykryciem przez właściwe władze, za wyjątkiem sytuacji działania siły wyższej bądź zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, a stosowanie zmniejszeń i wykluczeń jest sposobem zwalczania nieprawidłowości i oszustw przy składaniu wniosków niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym. Jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny myli się twierdząc, że uchylenie pierwszej decyzji administracyjnej jest dowodem tego, że sam organ odwoławczy miał wątpliwości, czy wniosek A. P. zawiera nieprawidłowości. Wydanie takiej decyzji nastąpiło na skutek wątpliwości co do pouczenia strony o skutkach wykreślenia działek co mogło doprowadzić do pochopnego wykreślenia działek przez producenta rolnego, zamiast przedstawienia przez niego okoliczności, które pozwalałyby uznać, że spełnia wymagania do uzyskania płatności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji. Mimo niewskazania w tej sprawie podstawy skargi kasacyjnej, chodzi o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt.1 p.p.s.a. dotyczącą naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (ściśle niezastosowanie art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r.) W decyzjach dotyczących płatności bezpośrednich na rok 2004 i płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania o które ubiegał się A. P., w uzasadnieniu wyroków WSA w Lublinie z dnia 30 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 904/05 i II SA/Lu 905/05 oraz w skargach kasacyjnych od tych wyroków posłużono się zbieżną argumentacją, co usprawiedliwia zastosowanie podobnej konwencji przy dokonywaniu oceny tych skarg w motywach obu wyroków NSA. Wspólny dla nich problem prawny można zawrzeć w pytaniu, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zmiana wniosku o przyznanie wymienionych płatności nastąpiła po poinformowaniu rolnika o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. i art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. nie można wycofać w całości lub w części ani zmieniać takiego wniosku, jeżeli nie poinformowano rolnika o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. W motywach zaskarżonego wyroku negatywna odpowiedź na tak sformułowane pytanie została przekonująco uzasadniona i bez ponownego przypominania zawartej tam argumentacji wystarcza uzupełniające do niej nawiązanie. Otóż określenia używanie w przepisach kształtujących normy o charakterze restrykcyjnym nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Omawiane przepisy mają niewątpliwie taki charakter w powiązaniu ze skutkami, jakie wywołuje stan po poinformowaniu rolnika o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku (zmniejszenie lub wstrzymanie płatności, nałożenie kary pieniężnej). Do czasu usunięcia wątpliwości nie można przyjmować, że zostały już stwierdzone nieprawidłowości w złożonym wniosku. Nie jest też dopuszczalne utożsamianie czynności wezwania rolnika do złożenia wyjaśnień z poinformowaniem go o stwierdzeniu nieprawidłowości. Nie ma również jakichkolwiek powodów do innego rozumienia punktu 16, 32, 33 i 42 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r., w którym wyraźnie oddziela się takie sytuacje. Jednocześnie trzeba przypomnieć, że w obydwu sprawach chodzi o ustalenie, kto był w 2004 r. posiadaczem spornej działki nr [...]. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.) producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Również w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.) zdefiniowano określenie producenta rolnego jako "osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia". Oznacza to, że decyzję w sprawach dotyczących przyznania płatności, a więc zarówno pozytywne jak i negatywne, mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, że producent rolny jest lub nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Chodzi o posiadanie samoistne lub zależne w rozumieniu przepisów art. 336 – 352 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc o sytuacje powiązane z tytułem prawnym i faktycznym władztwem nad rzeczą, które nawet w orzecznictwie sądów powszechnych rodzą często trudne do rozwiązania problemy. Nawiązanie do tych unormowań było konieczne z uwagi na dotychczasowe ukierunkowanie postępowania dowodowego na kwestię użytkowania spornej działki bez wskazania, czy organom obu instancji chodziło o ustalenia łączące się z oceną posiadania czy o użytkowanie w rozumieniu art. 252 – 270 k.c. jako ograniczone prawo rzeczowe. W dalszym ciągu niejasne są okoliczności, w jakich doszło do wycofania przez A. P. spornej działki, której jest właścicielem, opłaca od niej zobowiązania podatkowe i - jak twierdzi – nawozi ją i pielęgnuje. Działka ta jest użytkiem zielonym i nie wymaga zabiegów agrotechnicznych jak przy gruntach rolnych. Obie sprawy dotyczą płatności za 2004 r., a więc rozwiązań wcześniej nieznanych, których stosowanie po raz pierwszy przez organy administracji publicznej i popularyzacja wśród rolników z nasileniem udzielania dla nich nieodzownej pomocy przy sporządzaniu wniosków, rodziło pewne trudności. Eliminowaniu związanych z tym nieprawidłowości służyły niewątpliwie obszerne wywody zamieszonych w uzasadnieniu zaskarżonych wyroków, trafnie akcentujące uchybienia zaistniałe w ocenianych decyzjach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.