II SA/Go 474/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.),, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi RSP Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa zawieszenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Nr: [...] na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 6, art. 9 ust. 1, 1a, 1b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 662) w związku z uchwałą Nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...] stycznia 2002r. w sprawie określenia wymagań jakie powinny spełniać przedsiębiorstwa ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych i uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 1997r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości, porządku i gospodarki odpadami komunalnymi (tj. Monitor Miasta Nr 6 z 1998r.) oraz art. 104 kpa - Prezydent Miasta udzielił firmie RSP sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z zachowaniem 8 warunków w niej wyszczególnionych w tym w pkt 6 — odpady komunalne objęte niniejszym zezwoleniem wywozić do Zakładu Utylizacji Odpadów, prowadzącego działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodnie z warunkami uzgodnionymi z w/w zakładem. Od tej decyzji odwołanie wniósł Zakład Utylizacji Odpadów spółka z o.o.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...].IV.2003r. [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wobec braku przymiotu strony w tym postępowaniu po stronie odwołującego się zakładu. Natomiast w dniu [...] maja 2003r. spółka RS wniosła o zmianę warunków zezwolenia w ten sposób, aby mogła wywozić odpady z terenu Miasta w inne miejsce niż wskazane w decyzji z [...].II.2003r. w pkt 6. W dniu [...] czerwca 2003r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie niewypełnienia warunku z pkt 6 decyzji przez spółkę RS. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. zostało zawieszone postępowanie w sprawie zmiany warunków określonych w decyzji, a kontynuowano wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. W toku postępowania postępowanie to było zawieszane, bowiem: - [...] czerwca 2003r. Spółka RS wystąpiła do Sądu Okręgowego o ustalenie, że pomiędzy RS spółka z o.o. i pozwanym Zakładem Utylizacji Odpadów spółka z o.o. została zawarta umowa na składowanie odpadów komunalnych na warunkach uzgodnionych przez obie spółki wobec przedstawienia powodowej spółce dokumentu regulującego wzajemną współpracę, który w znacznym stopniu odbiega od uzgodnionych i wykonywanych warunków, a tym samym zamiaru narzucenia niekorzystnych warunków umowy wbrew wcześniejszym ustaleniom. Postępowanie w tej sprawie nie zakończyło się merytorycznym rozstrzygnięciem, gdyż Sąd Okręgowy w dniu [...].VI.2004r. sygn. akt V GC 453/03 postanowieniem umorzył postępowanie. W dniu [...] lipca 2004r. postępowanie w tej sprawie zostało podjęte. Od tego postanowienia skarżąca spółka wniosła zażalenie, bowiem z jej inicjatywy przeprowadzone zostało postępowanie antymonopolowe przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (sygn. akt [...]) zakończone decyzją Prezesa UOKiK z dnia [...] maja 2004r., w której uznano za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003r. Nr 86, poz. 804) praktykę polegającą na nadużywaniu przez spółkę Zakład Utylizacji Odpadów pozycji dominującej na lokalnym rynku składowania odpadów komunalnych z terenu Miasta poprzez stosowanie w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji. Postanowieniem z dnia [...] września 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że odpadła przyczyna zawieszenia postępowania w tej sprawie, bowiem zakończył się proces przed Sądem Okręgowym o ustalenie, iż strony łączy stosowna umowa. Dnia [...] października 2004r. RS spółka z o.o. ponownie złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli! nieruchomości na terenie miasta. W uzasadnieniu wniosku ponownie powołała się na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, która w jej ocenie uzyskała cechę prawomocności, bowiem Sąd Antymonopolowy umorzył postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania przez Gminę. A nadto w jej ocenie podstawą do zawieszenia postępowania jest okoliczność zaskarżenia przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w sprawie programu ochrony środowiska wraz z planem gospodarki odpadami dla Miasta jako podjętej wbrew prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...].XI.2003r. Wnioskująca o zawieszenie postępowania spółka przywołała treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w niniejszej sprawie wydanie decyzji zależy od oceny prawnej wyżej wymienionej uchwały Rady Miasta jako zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. Prezydent Miasta odmówił zawieszenia postępowania. W jego ocenie w badanej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z powołaniem się na przyszłe rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w kwestii zasadności uchwały Rady Miasta czy też decyzji Prezesa UOKIK w sprawie wykorzystywania przez miasto pozycji dominującej pozycji na rynku. Podstawą prowadzonego postępowania w zakresie cofnięcia zezwolenia jest niewywiązywanie się spółki z udzielonego jej zezwolenia i prowadzenie działalności gospodarczej niezgodnie z tym zezwoleniem, bowiem jak ustalił organ spółka wywozi odpady poza wskazany w decyzji Zakład Utylizacji i Odpadów. W zażaleniu na to postanowienie spółka RS podniosła te same zarzuty jak we wniosku o zawieszenie postępowania. W jej ocenie istnieje w sprawie zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia, a mianowicie w dniu [...].IX.2004r. złożyła wniosek w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów o stwierdzenie stosowania wobec niej przez Gminę praktyk monopolistycznych oraz nakazanie zaniechania ich stosowania, a nadto zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w sprawie programu ochrony środowiska wraz z planem gospodarki odpadami dla Miasta jako podjętej wbrew decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...].XI.2003r. Nr [...] sygn. [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jak podało Kolegium w swym uzasadnieniu prowadzone postępowanie ma na celu ustalenie czy żaląca się spółka wywiązuje się z warunków wynikających z udzielonego jej pozwolenia na zbieranie i transport odpadów komunalnych na terenie miasta. W ocenie organu nie ma na to wpływu ani decyzja Prezesa UOKiK ani zaskarżenie uchwały do Sądu Administracyjnego. Wydana decyzja z 2003r. jest decyzją ostateczną i jej skutki prawne wiążą adresata decyzji. Organ zgadza się z żalącą spółką, że wyroki sądów mogą mieć wpływ na stanowisko organu przy wydawaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia, a nie w sprawie o podjecie zawieszonego postępowania. W skardze do Sądu R.S. spółka z o.o. wniosła o uchylenie postanowienia SKO z dnia [...].1.2005r. w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 4 kpa poprzez odmowę uznania za zagadnienie wstępne będące podstawą do zawieszenia postępowania wyniku toczących się postępowań przed Sądem Antymonopolowym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotyczącym kwestii będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi spółka podaje, że skoro Gmina uzależnia wydanie zezwolenia od spełnienia określonego warunku to jasne jest, że wynik toczących się spraw w zakresie stwierdzenia dopuszczalności przez prawo jego narzucania przez Gminę mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zachodzi bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z uwagi na niewypełnienie warunku a zagadnieniem wstępnym. W razie prawomocnego stwierdzenia, iż warunek nakładany przez Gminę jest sprzeczny z prawem (podobnie jak uchwała) Gmina nie mogłaby cofnąć wnioskodawcy zezwolenia spełniającemu wszystkie pozostałe warunki, o których ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach uzależnia wydanie (i posiadanie) zezwolenie w zakresie odbioru odpadów. W ocenie skarżącej w sprawie zachodzą łącznie trzy przesłanki jakie kodeks nakłada dla zawieszenia postępowania, a mianowicie postępowanie administracyjne jest w toku. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej jego przedmiotem zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwe organy, zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. ustalił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 915/04 wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2005r. oddalił skargę spółki RS na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] i odrzucił skargę kasacyjną i zażalenie na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 30 listopada 2005r. Natomiast Miasto wniosło od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2003r. odwołanie do Sądu Okręgowego, który je odrzucił. Zażalenie na to postanowienie Sąd Apelacyjny oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia odrzucono 3 marca 2005r. Na skutek zażalenia na postanowienie o odrzuceniu kasacji Sąd Najwyższy uchylił je 7 czerwca 2005r. i sprawę wraz ze skarga kasacyjną na postanowienie o oddaleniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie odrzucenia odwołania od decyzji Prezesa UOKiK przekazał do rozpoznania. W dniu [...] maja 2005r. spółka RS złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005r. [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia RSP spółka z o.o. bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta w mocy. Zgodnie z właściwością sprawa ta została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187. poz. 1927). Sygnatura tej sprawy to II SA/Go 621/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jednym z podstawowych elementów decydujących o sprawności działania administracji jest między innymi szybkość postępowania jej organów. Szybkość działania służy osiąganiu końcowego celu postępowania administracyjnego jakim jest wydanie decyzji administracyjnej w jak najkrótszym czasie. Każdy dzień zwłoki odsuwa w czasie ten cel, a ma to tym bardziej istotne znaczenie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Szybkość postępowania jest wpisana do jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 zasady ogólne art. 12 kodeksu postępowania administracvjnego. Z szybkością postępowania nierozerwalny związek ma niewyodrębniona organizacyjnie w kodeksie zasada ciągłości postępowania charakteryzująca się obowiązkowym wykonaniem pewnych czynności procesowych niezbędnych dla wydania decyzji. Znaczenie ciągłości postępowania ustawodawca podkreśla poprzez ścisłą regulację instytucji utrudniających jej przerwanie, choć różne zdarzenia mogące zaistnieć w toku postępowania uniemożliwią w danym momencie wydanie decyzji i odsuną ją w czasie. Jedną z nich jest instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego. Ma ona charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko wówczas, gdy zaistnieje jedna z enumeratywni e wymienionych w art. 97 § 1 kpa obligatoryjnych przesłanek, a nadto tylko na czas niezbędny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie decyzji. Przepis art. 97 § 1 oprócz takich okoliczności jak śmierć strony lub jednej ze stron i gdy nie ma podstaw do umorzenia postępowania, śmierć przedstawiciela ustawowego strony, utraty zdolności do czynności prawnych przez stronę bądź jej przedstawiciela ustawowego, wymienia także - rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. które jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Na te przesłankę powołuje się w skardze skarżąca spółka i wskazuje na toczące się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Sądem Antymonopolowym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zagadnienie prejudykatu nie występuje. Jak wynika z ustaleń Sądu sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie skargi na uchwalę Rady Miasta z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w sprawie programu ochrony Środowiska wraz z planem gospodarki odpadami dla Miasta została prawomocnie zakończona w dniu [...] listopada 2005r. oddaleniem skargi. Natomiast przed Sądem Antymonopolowym odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. zostało odrzucone, zażalenie na to postanowienie oddalone, a skarga kasacyjna dotyczy nie spraw merytorycznych a formalnoprawnych. Okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie, bowiem w chwili wydawania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania decyzja Prezesa UOKiK była znana organowi i nic nie stało na przeszkodzie by organ przy wydawaniu decyzji brał ją pod uwagę. Skarżąca spółka w tym momencie z góry założyła, że decyzja będzie dla niej negatywna i chcąc tej okoliczności uniknąć wniosła o zawieszenie postępowania. Zatem nie zagadnienie wstępne było motywem wniosku o zawieszenie postępowania lecz okoliczność nie kończenia merytorycznie sprawy i odwleczenia wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami na terenie miasta. Również uchwała Rady Miasta w sprawie planu gospodarki odpadami nie stanowiła zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego wydanie decyzji, bowiem uchwała ta kreśli program Miasta w tej mierze, a nie rozstrzyga komu udzielać i na jakiej zasadzie pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej. Zagadnienie zawieszenia postępowania jest okolicznością, która ma zapobiec wadliwemu prowadzeniu postępowania i okolicznością przemijającą. Na marginesie można przytoczyć procedurę cywilną, która nie przewiduje środka zaskarżenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania (odmiennie art. 101 § 3 kpa). W sprawie niniejszej takiej wadliwości nie było skoro organ prowadził postępowanie, brał wszystkie okoliczności pod uwagę, a w szczególności tę, która wskazywała na naruszenie warunków decyzji z [...].11.2003r., ale także i stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zarzuty jakie podnosi skarżąca spółka w zakresie nieuwzględniania stanowiska Urzędu są przytoczone w skardze na decyzję cofającą zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów i będą podlegały ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej decyzji w sprawie II SA/Go 621/05. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż w przedmiocie odmowy zawieszenie postępowania Sąd nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.