II OSK 856/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Zofia Flasińska (spr) Andrzej Gliniecki Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 1803/03 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 r. nr VIII/160/03 w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego Krzyki – Południe w obrębie Parytnice we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą we W., uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż sporna uchwała została podjęta z zgodnie z wymogami określonymi w art. 18 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, iż zgodnie z art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy. Sąd wskazał, iż do kategorii istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, iż rozpoznając przedmiotową sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, że w art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta stanowi ograniczenie uprawnień właścicielskich. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący jest użytkownikiem wieczystym spornych działek, a wedle kodeksu cywilnego (art. 233) uprawnienia użytkownika wieczystego w zakresie władania i rozporządzania nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste są niemal tożsame z uprawnieniami właściciela wynikającymi z art. 140 k.c.. Odnosząc się do trybu uchwalania planu, wynikającego z przywołanego wyżej art. 18 ustawy Sąd wskazał, że strona skarżąca dysponowała całym katalogiem środków prawnych, przysługujących jej w toku procedury planistycznej, służących do obrony praw użytkownika wieczystego do gruntu w toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Zarząd Miasta Wrocławia – jak wynika z dokumentacji planistycznej - wywiązał się z ciążącego na nim ustawowego obowiązku, zawiadamiając strony o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości składania wniosków do niego. Mimo prawidłowego pouczenia żaden wniosek do planu ze strony spółki C. nie wpłynął. Zarząd powiadomił także o możliwości złożenia zarzutów i protestów do planu szereg podmiotów, w tym także i skarżącą spółkę. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, skarżący z tych uprawnień korzystał. I tak na k. 20 akt znajduje się pismo strony skierowane do Zarządu Miasta Wrocławia konkretyzujące protest spółki do zapisów projektu planu i w piśmie tym jedyną okolicznością, która następnie została także podniesiona w obecnym postępowaniu jest nasadzenie szpaleru drzew wzdłuż ulicy K. Sąd podkreślił, że żadnych innych okoliczności podniesionych obecnie w skardze i pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego w tamtym proteście strona skarżąca nie podnosiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, iż jak wynika z mapy poglądowej, dołączonej do pisma procesowego z dnia 7 listopada 2006 r. (k. 40 akt), interes prawny spółki do kwestionowania planu, w zakresie terenów przyległych do ul. B. (symbol 4KL) może dotyczyć jedynie działki o numerze ewidencyjnym 1/36, bowiem pozo- stały teren (odznaczony linią pomarańczową) został zbyty (co jest niesporne) przez spółkę, osobie trzeciej. Zatem jedynie tamten podmiot mógłby kwestionować zapisy planu dotyczące rozwiązań (w tym komunikacyjnych) w zakresie działki 1/37 i skrzyżowania 17 KS. Odnośnie zarzutów skarżącego co do ustalonej planem wysokości zabudowy na minimum 8 m Sąd wskazał, iż na terenie aktywności gospodarczej, obejmującej działki skarżącej spółki i działki sąsiednie, a także działki usytuowane po przeciwnej stronie ulicy Karkonoskiej taką wysokość nowopowstałych obiektów kubaturowych z wyłączeniem stacji benzynowych ustalono w sposób prawomocny (planami zagospodarowania przestrzennego). Dlatego ukształtowanie ładu przestrzennego wymaga, aby i strona skarżąca do tych zasad się zastosowała. Trudne bowiem do pogodzenia z ładem przestrzennym byłoby zaakceptowanie na terenie jednej działki, czy też kilku działek, dowolnej wysokości powstających budynków, podczas gdy działki sąsiednie będą zabudowane w sposób spójny. Obowiązujące ustalenia planu przewidują zabudowę jednakową dla sąsiednich działek lub rosnącą "schodkowo". I tak wzdłuż ul. Karkonoskiej jest to od 8 m (na działkach strony), poprzez obowiązującą wysokość 12 i 15 m - budynki rosnące w kierunku centrum miasta. Podobne argumenty przemawiają – zdaniem Sądu I instancji - za uznaniem skargi za niezasadną w zakresie kwestionowanego przez skarżącą spółkę nasadzenia szpaleru drzew. Taka zieleń, ze wszech miar pożądana w dużym mieście będzie stanowić dodatkowe zabezpieczenie strony przed ogromnym natężeniem ruchu ulicznego, stale obecnego na ulicy K. Sąd podkreślił, iż strona podnosiła tę kwestię w proteście, a mimo nie uwzględnienia go, nie składała skargi do sądu. Al. Karkonoska należy do reprezentacyjnych arterii Wrocławia, stanowi drogę wylotową w kierunku granicy niemieckiej, autostrady A- 4 w kierunku na Katowice i Kraków. Nadto na końcu tej ulicy, przy wyjeździe z Wrocławia znajduje się olbrzymie i wciąż rozwijające się centrum handlowe B., co dodatkowo generuje duży ruch kołowy, niemalże przez całą dobę. W konsekwencji stanowisko gminy w zakresie dotyczącym nasadzenia szpaleru drzew wzdłuż ul. Karkonoskiej w związku z koniecznością niwelowania w ten sposób uciążliwych skutków zmasowanego ruchu kołowego Sąd I Instancji uznał za przekonujące. Odnosząc się do kwestionowanego przez stronę w skardze zakazu podłączenia obsługi komunikacyjnej terenów użytkowanych przez C. do ul. Braterskiej Sąd wskazał, że dodatkowe podłączenia nie były przewidywane w "studium", a plan musi być ze studium spójny. Nadto ulica Braterska jest ulicą wąską, rozważany jest na niej ruch jednokierunkowy. Jak wynika z rysunku planu, teren strony skarżącej ma dostęp do ulic Karkonoskiej i Przyjaźni, ponadto strona ma ułatwioną komunikację wewnętrzną drogą 16 KDw, łączącą te właśnie ulice. Ulica Braterska - co także wynika z załącznika graficznego do planu, oddziela znaczący teren zabudowy mieszkaniowej, od terenu aktywności gospodarczej - została oznaczona symbolem Kl, czyli ma charakter komunikacji lokalnej, co wskazuje na sensowne ograniczenie ruchu dla pojazdów samochodowych, a charakter działalności gospodarczej, którą według wpisu do ewidencji ma prowadzić spółka wiąże się nierozerwalnie z tym ruchem. Odnośnie kwestionowanej przez skarżącego zmiany charakteru drogi oznaczonej symbolem 16 KDw Sąd wskazał, że z żadnego zapisu nowego planu nie wynika, aby drogę tę miasto zamierzało pozbawić charakteru drogi wewnętrznej. Już sam symbol, jakim na rysunku planu oznaczona jest droga (16 KDw — "wewnętrzna") potwierdza jej wewnętrzny charakter. Jako dodatkową okoliczność można wskazać, iż w części opisowej planu (§ 54) określono tereny przeznaczone dla realizacji terenów publicznych i w tym punkcie nie wymieniono ulicy 16KDw. Natomiast jeśli chodzi o inwestycje wzdłuż drogi, to należy wskazać, że droga wewnętrzna, która była i jest w tym miejscu została nakreślona na obrysie tejże drogi, a jej parametry zostały jedynie dostosowane do minimalnych parametrów, aby droga wraz z niezbędną infrastrukturą mogła spełnić swoją rolę. Po wejściu w życie planu może ona nadal służyć wyłącznie funkcji zakładu i użytkownik wieczysty ma możliwość wykorzystania jej w zależności od jego potrzeb. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło C. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z przepisem art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego niezastosowanie, przepisu art. 7, 21 pkt l, 64 pkt 3 Konstytucji RP, przepisu art. 85, 91 pkt l i 4 i art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ( tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z przepisem art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisu art. 233 k.c. przez błędną ich wykładnię, polegającą na tym, iż mimo powołania wyżej wymienionych przepisów przez WSA w pisemnych motywach skarżonego wyroku, dyrektywy wynikające z ich treści, dające ochronę prawu własności i ograniczające kompetencje ustrojowe i władztwo planistyczne gminy w tym zakresie, a także nakładające na WSA obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie zostały przez WSA w skarżonym wyroku uwzględnione. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie uznał, iż naruszenie prawa własności (odpowiednio - użytkowania wieczystego) strony skarżącej jest nieistotnym naruszeniem prawa, podczas gdy ustawodawca w wyżej powołanych przepisach zagwarantował ochronę tego prawa. W ocenie spółki C. ustalenie i wyznaczenie w zaskarżonej uchwale drogi, linii rozgraniczających i linii zabudowy, wynikających z wyznaczenia drogi oznaczonej symbolem 16 KDw (także wówczas, gdy droga ta ma formalnie status drogi niepublicznej) narusza istotę prawa użytkowania wieczystego strony skarżącej, uniemożliwia jej bowiem zagospodarowanie terenu, do którego strona ma tytuł prawny, kształtowanie dróg wewnętrznych w zależności od potrzeb układu funkcjonalnego i przestrzennego przedsiębiorstwa, który wraz z rozwojem przedsiębiorstwa może ulec zmianie, a zatem uniemożliwia przedsiębiorstwu strony skarżącej rozwój i realizację planowanych inwestycji, co jest sprzeczne także z przepisem art. 3 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z przepisem art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), którego WSA nie zastosował przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie. Ponadto – zdaniem skarżącego – ustalenie przez Radę minimalnej wysokości budynków na 8 m bez dodatkowego, niezbędnego zapisu, iż wyznaczenie minimalnej wysokości budynków nie dotyczy rozbudowy już istniejących budynków narusza istotę prawa strony skarżącej, uniemożliwia jej bowiem zagospodarowanie terenu, do którego ma tytuł prawny w sposób racjonalny i ekonomiczny, na przykład przez rozbudowę istniejących budynków, chociażby o dodatkowe stanowiska serwisowe, bądź dodatkowe stanowiska do prezentacji samochodów, których sprzedażą strona skarżąca się zajmuje, zaś wybudowanie tychże na wysokość 8 m implikuje nieuzasadnione ekonomicznie nakłady finansowe spółki. Skarżący podniósł również, iż ustalenie w planie zakazu włączenia wewnętrznego układu drogowego terenu prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa do ul. Braterskiej narusza jego prawo, albowiem mimo wyznaczenia w spornym planie zagospodarowania przestrzennego skrzyżowania ulicy Braterskiej z ul. Przyjaźni we Wrocławiu i przeznaczenia tegoż skrzyżowania na cel publiczny może się okazać, że ciąg związany z tym skrzyżowaniem położony po stronie dotychczasowej ul. Braterskiej zachowa nazwę tej ulicy, co uniemożliwi stronie skarżącej wg dotychczasowego zapisu spornego planu zagospodarowania przestrzennego formalnie korzystanie ze skrzyżowania przeznaczonego na cel publiczny. Spółka C. podniosła także, że wyznaczenie szpaleru drzew wzdłuż linii rozgraniczających ulicy Karkonoskiej narusza jej prawo, albowiem pozbawia ją możliwości wykorzystania części użytkowanej przez nią nieruchomości położonej od strony ul. Karkonoskiej na ekspozycję samochodów osobowych, których sprzedażą przedsiębiorstwo strony skarżącej się zajmuje. Ponadto skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie przyjął, iż dochodzenie przez niego ochrony swych praw w drodze uprawnień wynikających z przepisu art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym jest wprawdzie prawnie dopuszczalne, ale co do zasady spóźnione, podczas gdy ustawodawca nie uzależnił możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z tego przepisu w taki sposób, aby dochodzenie ich było uzależnione od wyczerpania przez tego, czyj interes prawny został naruszony trybów przysługujących w toku procesu przygotowania i podejmowania w/w uchwał. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem organu za nieuzasadniony uznać należy zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. l ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z mocy tej ustawy bowiem, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej - w granicach prawa - ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego podniesionych w skardze kasacyjnej organ stwierdził, iż wyznaczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 16 KDw ma na celu jedynie odsunięcie głównego układu komunikacyjnego obsługującego teren C. o dużej powierzchni ok. 4,5 ha jak najdalej od terenów zabudowy mieszkaniowej, uporządkowanie w podstawowym zakresie ruchu kołowego na terenie aktywności gospodarczej i wprowadzenie na tym terenie ładu przestrzennego, którego jedną z form jest ukształtowanie dróg. Wyznaczenie drogi w tym miejscu jest najbardziej ekonomicznym rozwiązaniem, ponieważ droga ta w sposób najkrótszy łączy ul. Przyjaźni z al. Karkonoską, ustalono jej przebieg po istniejącej drodze, a ponadto takie rozwiązanie daje możliwość swobodnego kształtowania pozostałych dróg wewnętrznych i większość działek C. styka się z drogą 16KD, co umożliwia najdogodniejszy dostęp do ulic Przyjaźni i. Karkonoskiej a tym samym ich rozwój. Organ wskazał ponadto, że wyznaczenie spornej drogi jest działaniem ściśle powiązanym z zakazem podłączenia wewnętrznego układu drogowego trenu aktywności gospodarczej do ulicy Braterskiej oznaczonej symbolami 4KL i 6KD i ważnym dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców z sąsiednich terenów. Zdaniem Rady Miejskiej Wrocławia ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokości zabudowy na co najmniej 8 m ma na celu podkreślenie reprezentacyjnego charakteru terenu zlokalizowanego wzdłuż al. Karkonoskiej przy południowym wjeździe do miasta od strony autostrady, a więc przy jednym z najważniejszych wjazdów do Wrocławia. Minimalna wysokość zabudowy – 8 m, odpowiadająca dwóm kondygnacjom usługowym jest jednym z wymaganych elementów dla uzyskania podwyższonego standardu budynków na tym terenie. Organ podniósł ponadto, że po uchwaleniu planu, jego ustalenia nie działają wstecz, a więc nie dotyczą istniejących obiektów, które mogą być użytkowane w dotychczasowej formie. Odnośnie wprowadzenia w planie zakazu włączenia przez skarżącego wewnętrznego układu drogowego do ul. Braterskiej Rada wskazała, iż zapisami planu nie naruszono prawa strony skarżącej, która będzie mogła korzystać ze skrzyżowania oznaczonego symbolem 17KS, bowiem działki C. poprzez teren 16KD mają zapewniony swobodny dostęp do terenu 17KS. Wprowadzony zakaz wyraźnie dotyczy tylko terenów oznaczonych 4KL i 6KD, a nie terenu 17KS. Odnośnie obowiązku lokalizacji szpaleru drzew wzdłuż linii rozgraniczającej al. Karkonoskiej organ wskazał, iż oprócz korzyści z lokowania wszelkich form zieleni, stanowi on dodatkowo z jednej strony próbę złagodzenia jednej z głównych uciążliwości dla zespołu urbanistycznego jaką jest hałas i drgania wywołane ruchem kołowym wzdłuż ulicy głównej klasy technicznej GP2 x 2 oraz z drugiej strony złagodzenia ewentualnych uciążliwości powstałych na terenach aktywności gospodarczych i usług. Jeżeli warunki techniczne dla ulicy klasy technicznej GP2x2 pozwolą na wprowadzenie dodatkowego podłączenia, to C. może wprowadzić nasadzenia w miejscach nie kolidujących z zagospodarowaniem, ponieważ plan nie określa odległości między drzewami. Z tego samego względu można w dowolnych miejscach wyeksponować zabudowę, a zielenią dodatkowo ekspozycję podkreślić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna spółki C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Głównym zarzutem podniesionym przez skarżącego było naruszenie przez Radę Miejską Wrocławia przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego Krzyki-Południe w obrębie Partynice we Wrocławiu wyszczególnionych w skardze kasacyjnej rozwiązań. Skarżący, wskazując, iż uprawnienia do władania i rozporządzania nieruchomością użytkownika wieczystego są niemal tożsame z uprawnieniami właściciela zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. l ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisu art. 233 k.c. przez błędną ich wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu dyrektywy wynikającej z treści tych przepisów, dającej ochronę prawu własności i ograniczającej kompetencje ustrojowe i władztwo planistyczne gminy w tym zakresie. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stosowanej w niniejszej sprawie zgodnie z przepisem przejściowym art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, iż ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gmina uzyskała kompetencje w zakresie przeznaczenia i ustalenia zasad zagospodarowania terenu z możliwością zastosowania w tej mierze aktu prawnego wiążącego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa złożony proces gospodarowania przestrzenią i w art. 1 ust. 2 nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym między innymi wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 5). Jednak już z art. 3 tej ustawy wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przez przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności tj. zakazu nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podobne uregulowanie zawiera art. 233 k.c. określający granice wykonywania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zgodnie z tym przepisem w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Przepisami ustawowymi, które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności (odpowiednio – użytkowania wieczystego) stosowanymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), które podobnie jak przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przyznanego w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia gmina nie może wykonywać dowolnie, gdyż musi działać w granicach wyznaczonych przez normy prawa materialnego. Znaczenie i wpływ planu zagospodarowania przestrzennego na sposób wykonywania prawa własności były wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSNC 1994 Nr 9, poz. 181) stwierdził, iż procedura planowania przestrzennego jest procesem konkretyzowania abstrakcyjnej idei interesu ogólnego, który materializuje się w uchwalonym planie tylko wtedy, gdy jest wypadkową wszystkich wchodzących w grę interesów. W państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności. Wobec powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ocena zarzutów zawartych w skardze C. dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w świetle konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (odpowiednio – użytkowania wieczystego) z uwzględnieniem jej ograniczenia na rzecz gminy zawartego w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została dokonana w sposób prawidłowy. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów naruszenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej spółki Sąd uznał, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia tego prawa przez gminę poprzez wyznaczenie na tej nieruchomości wewnętrznej drogi dojazdowej 16KDw, co – zdaniem skarżącego – uniemożliwia mu zagospodarowanie tego terenu, kształtowanie dróg wewnętrznych we własnym zakresie i rozwój inwestycji spółki. Droga ta została wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z przebiegiem już istniejącej drogi, łącząc w najkrótszy sposób ul. Przyjaźni z al. Karkonoską. Nadto teren strony skarżącej składa się z szeregu działek, które z uwagi na prowadzoną działalność muszą mieć dostęp do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej może on być zapewniony poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej. Również z uwagi na charakter prowadzonej działalności skarżącego, generującej spory ruch samochodowy, w tym również samochodów ciężarowych oraz bardzo dużą powierzchnię użytkowanego terenu (4,5 ha) zachodziła konieczność powiązania tego ruchu wewnętrznego z miejskim ruchem na drogach publicznych. Za racjonalne i nie naruszające prawa należy uznać przyjęcie przez Radę takiego rozwiązania również w celu odsunięcia głównego układu komunikacyjnego obsługującego duży teren aktywności gospodarczej C. od terenów zabudowy mieszkaniowej. Nie można odmówić słuszności twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż zgodnie z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zagospodarowania przestrzennego ma być realizowane w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a właśnie te zasady i interes mieszkańców przemawiają za rozgraniczeniem terenów, na których prowadzona jest działalność gospodarcza od terenów zabudowy mieszkaniowej. Ponadto wzgląd na te zasady przemawia za podziałem dróg, z których jedne (droga oznaczona symbolem 16 KDw oraz część ulicy Braterskiej oznaczona symbolem 17 KS) wykorzystywane mają być przez dostawcze samochody ciężarowe, których przejazdy łączą się z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą, a drugie (ul. Braterska oznaczona symbolami 4KL i 6KD) wykorzystywane mają być wyłącznie przez samochody osobowe mieszkańców osiedla. Ta sama argumentacja przemawia za ustaleniem w § 5 ust. 3 pkt 11 zaskarżonej uchwały zakazu podłączenia wewnętrznego układu drogowego terenu użytkowanego przez skarżącego do ul. Braterskiej oznaczonej symbolami 4KL i 6KD. Nie jest zasadny zarzut podniesiony przez spółkę C., iż w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina wprowadziła całkowity zakaz włączenia jej układu drogowego do ul. Braterskiej. Zakaz ten obowiązuje jedynie w stosunku do terenów ulicy lokalnej oznaczonej symbolem 4KL i terenu ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem 6KD, które odgraniczają teren zabudowy mieszkaniowej od terenów aktywności gospodarczej. Nie dotyczy on terenu skrzyżowania ul. Braterskiej i ul. Przyjaźni oznaczonego symbolem 17 KS. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż takie rozwiązanie nie narusza interesu skarżącego, gdyż ma on poprzez drogę wewnętrzną 16 KDw zapewniony dojazd od strony południowej do al. Karkonoskiej, a od strony północnej do skrzyżowania 17 KS i poprzez to skrzyżowanie do ul. Przyjaźni. Spółka C. zarzuciła także Sądowi I instancji naruszenie zaskarżonym orzeczeniem jej prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości poprzez uznanie, iż ustalona w miejscowym planie minimalna wysokość zabudowy na 8 m jest zgodna z prawem, w przypadku, gdy takie rozwiązanie uniemożliwia jej rozbudowę istniejących budynków o dodatkowe stanowiska serwisowe i stanowiska do prezentacji samochodów z uwagi na nieuzasadnione nakłady finansowe z tym związane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia podnoszone przez skarżącego w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż po uchwaleniu planu jego ustalenia nie działają wstecz, a ustalenie minimalnej wysokości zabudowy na 8 m dotyczyć ma jedynie tych budynków, które dopiero zostaną wybudowane, a nie tych, które już istnieją. Słuszne jest w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji oraz argumentacja Rady Miejskiej Wrocławia, iż ustalenie rosnącej schodkowo w kierunku centrum miasta wysokości zabudowy stanowi realizację przez gminę przewidzianej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dyrektywy uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości spółki poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż zgodne z prawem jest ustalenie przez Radę Miejską Wrocławia w zaskarżonej uchwale lokalizacji szpaleru drzew wzdłuż linii rozgraniczającej al. Karkonoskiej, w sytuacji, gdy takie rozwiązanie uniemożliwia spółce ekspozycję sprzedawanych przez nią samochodów, a tym samym rozwój prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż takie ustalenie zawarte w planie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i uzasadnione jest koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego na tym obszarze miasta, podkreślenia reprezentacyjnego charakteru al. Karkonoskiej jako jednej z głównych ulic wjazdowych Wrocławia oraz ochronę interesu mieszkańców poprzez stworzenie zabezpieczenia przez dużym natężeniem hałasu i drgań wywołanych ruchem ulicznym. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazać należy, iż Sąd I Instancji w uzasadnieniu wyroku jedynie stwierdził fakt, iż skarżąca spółka nie wykorzystała uprawnień przysługujących jej w trakcie przeprowadzania przez właściwe organy gminy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwarzających możliwość ochrony jej interesów i zasygnalizowania Radzie zaistniałych problemów i proponowanych rozwiązań jeszcze przed uchwaleniem planu. Taki opis przebiegu procedury planistycznej przedstawiony przez Sąd I instancji nie przesądza jednak o możliwości zaskarżenia uchwalonego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i o rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Sąd odniósł się bowiem wyczerpująco do wszystkich zarzutów spółki podniesionych w skardze oraz uzupełnianych w toku postępowania sądowego, badając zgodność z prawem zakwestionowanych ustaleń przyjętych w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 r. Nr VIII/160/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego Krzyki-Południe w obrębie Partynice we Wrocławiu. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.