IV SA/Wr 436/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : Asesor WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr XIX/160/04 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Nowogrodziec stwierdza nieważność § 3 i § 11 uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr XIX/160/04 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Nowogrodziec. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 16.04.2004 r. Nr XIX w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Nowogrodziec , w części dotyczącej § 3 i § 11, zarzucając jej sprzeczność z art. 4, art. 20 ust. 2 art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz. U. Nr 71 poz. 733 ze zm./ oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908) , wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 i § 11 uchwały. W § 11 ust. l przedmiotowej uchwały, Rada Miejska ograniczyła dostęp do mieszkaniowego zasobu miasta do mieszkańców posiadających stałe zameldowanie w gminie "przynajmniej na 3 lata przed wniesieniem wniosku". Wyjątek od powyższej zasady przewidziano w ust. 3 § 11, że jedynie w wyjątkowych przypadkach, poza generalną zasadą określoną w ust. l i ust. 2 § 11, "Burmistrz Nowogrodźca może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami niż określone w ust. 1-2, o ile jest to zgodne z zasadą racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy i miasta Nowogrodziec i uzasadnione interesem społeczności lokalnej". Zdaniem organu nadzoru jest to naruszanie praw pozostałej części mieszkańców Miasta i Gminy Nowogrodziec. Zgodnie z art. 4 ust. l ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego "tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy". W artykule tym jest mowa o wspólnocie samorządowej a nie o mieszkańcach, "posiadających stale zameldowanie w gminie przynajmniej na 3 lata przed wniesieniem wniosku" Rada Miejska w Nowogrodźcu nie miała podstaw prawnych do takiej dyskryminacji mieszkańców swojego miasta i ograniczania ich praw do zasobu mieszkaniowego gminy i miasta Nowogrodziec. W art. 21 ust 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego ustawodawca dopuszcza jedynie kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Rada Miejska w Nowogrodźcu chcąc preferować mieszkańców "posiadających stałe zameldowanie w gminie przynajmniej na 3 lata przed wniesieniem wniosku", powinna posłużyć się kryterium wyżej wskazanym a więc-pierwszeństwem, a nie całkowitym ograniczeniem prawa dla pozostałej części mieszkańców niezameldowanych w gminie przynajmniej na 3 lata przed wniesieniem wniosku. Ponieważ uregulowanie ust. 2 i 3 § 11 uchwały jest konsekwencją ograniczenia wprowadzonego w ust. l § 11 uchwały organ nadzoru uznał konieczność unieważnienia także tych ustępów. Ponadto w § 11 ust. 4 uchwały rada miejska dokonała powtórzeń zapisów ustawowych, poprzez określenie "Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy i miasta Nowogrodziec, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony". Jest to powtórzenie art. 20 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Również § 3 uchwały jest powtórzeniem zapisów art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Należy podkreślić, iż powtarzanie, modyfikacja i uzupełnienie regulacji ustawowych jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Cytowane przepisy, wraz z art. 88-93 Konstytucji, stanowią normatywne określenie źródeł prawa. Źródła te nie mają jednakowej mocy prawnej tworząc swoistą hierarchię. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszeństwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego zaś materia uregulowana w samej ustawie nie może być regulowana ponownie w uchwale. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest powtarzanie i modyfikacja w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. Zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Dodatkowo w rozdziale XIV uchwały zatytułowanym "Wysokość wydatków w latach 2004-2008, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne" Rada Miejska w Nowogrodźcu nie określiła, tego co zapowiedziała w tytule, a jedynie określiła, że ustali to burmistrz. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego wyraźnie określa, iż to uregulowanie powinno być w szczególności elementem wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ponadto w rozdziale II uchwały "Analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata" Rada Miejska w Nowogrodźcu dokonała analizy potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, jednakże nie dokonała podziału na kolejne lata. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowogrodźcu podała, że nie kwestionuje zasadności znacznej części skargi w zakresie: - § 3 pkt 2 uchwały , bowiem istotnie treść tego punktu stanowi powtórzenie ustawowej regulacji zawartej w art. 21 ust. 2 ustawy , co stanowi naruszenie § 137 rozporządzenia , - § 11 uchwały , bowiem zawarty w pkt l zapis uzależniający prawa mieszkańców do lokali z mieszkaniowego zasobu gminy od okresu stałego zameldowania w gminie , narusza prawa pozostałych mieszkańców i winien być zastąpiony zastosowaniem zasady pierwszeństwa, zaś treść pkt 2 i 3 nawiązuje do pkt l , a więc też winien ulec zmianie . Natomiast pkt 3 § 11 uchwały istotnie stanowi niedokładne powtórzenie art. 20 ust. 2 ustawy, co jest naruszeniem § 137 rozporządzenia, - rozdziału XIV uchwały , bowiem istotnie treść tytułu rozdziału odbiega od treści w tym rozdziale (§19 pkt l i 2 uchwały ), a nadto scedowanie w § 19 uchwały określonych uprawnień na Burmistrza Nowogrodźca , stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 7) ustawy . Natomiast nie podziela poglądu skarżącego , że także pkt l § 3 uchwały , tak jak pkt. 2 tegoż § 3 uchwały , stanowi powtórzenie zapisów art. 21 ust.2 ustawy . Treść pkt l § 3 określa zakres czasowy obowiązywania uchwały, nie ma zatem powodów do stwierdzenia jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda Dolnośląski zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 16.04.2004 r. Nr XIX w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Nowogrodziec , w części dotyczącej § 3 i § 11, zarzucając jej sprzeczność z art. 4, art. 20 ust. 2 art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz. U. Nr 71 poz. 733 ze zm./ oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908) , wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 i § 11 uchwały, w którym Rada Miejska przyjęła w: § 3 1. Program opracowano na lata 2004-2008. 2. Zakres programu obejmuje niżej wymienione zagadnienia: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy Nowogrodziec w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach, 4) zasady polityki czynszowej, 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach, 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na: a) koszty bieżącej eksploatacji, b) koszty remontów i modernizacji lokali budynków, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, c) koszty zarządzania nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, d) wydatki inwestycyjne. — 7) inne działania mające na celu poprawę wykorzystania zasobu mieszkaniowego gminy i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady prowadzenia niezbędnych zamian lokali. § 11 1. Mieszkaniowy zasób przeznaczony jest w pierwszej kolejności dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej gminy i miasta Nowogrodziec, posiadających stałe zameldowanie w gminie przynajmniej na 3 lata przed wniesieniem wniosku. 2. Określony w ust. 1 warunek okresu 3 - letniego, nie dotyczy mieszkańców pozbawionych stałego meldunku (przez utratę lokalu mieszkalnego), posiadających prawo do lokalu socjalnego i wywiązujących się z opłat związanych z najmem w/w lokalu przez okres 3 lat. 3. W wyjątkowych przypadkach Burmistrz Nowogrodźca może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami niż określone w ust. 1 - 2, o ile jest to zgodne z zasadą racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy i miasta Nowogrodziec i uzasadnione interesem społeczności lokalnej. 4. Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy i miasta Nowogrodziec, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony. W § 11 Rada Miejska zawarła przesłanki, jakim muszą odpowiadać osoby mogące skutecznie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy przyznaje radom gmin uprawnienie do uchwalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. W kwestionowanym § 11 uchwały Rada Miejska nie dokonała ustalenia kryteriów pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów, lecz oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem krąg tych osób wyczerpująco określa ustawa o ochronie lokatorów w art. 4 ust. 1. Jak wynika z treści tego przepisu, uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie "kryterium dochodowe". Zgodnie z art. 16 ust 1 Konstytucji określającym, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazującym, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową należy uznać zakwestionowany paragraf uchwały jako sprzeczny z powołanymi powyżej przepisami, gdyż dzieli mieszkańców według kryterium czasu zamieszkania i od niego uzależnia możliwość wynajmowania gminnych lokali. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. W tym wypadku naruszono wskazane powyżej zasady ustawowe i konstytucyjne, powodując, iż o prawo najmu lokali nie mogą skutecznie ubiegać się wszystkie osoby należące do wspólnoty samorządowej. Zasadnie Wojewoda zarzucił, iż w § 3 i § 11 ust. 4 uchwały dokonano powtórzeń zapisów ustawowych w uchwale. Zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest dopuszczalne powtarzanie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń w uchwale i zarządzeniu. § 3 uchwały stanowi całość stąd należało stwierdzić nieważność całego zapisu, co niewyklucza odrębnego określenia czasookresu opracowania programu. Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 3 i § 11 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.