II SA/Po 843/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg 1/ Miasta P., 2/ P.M., 3/ R.M., 4/ E.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2003r. znak: [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P.M. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska Decyzją z dnia [...].12.2003 r. Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, w którego imieniu działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., orzekł o: – zwrocie na rzecz R. M., E. B. i P. M. części nieruchomości – działek nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, położonych w P., obręb [...], arkusz mapy [...] – zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta P. od R. M. kwotę [...] zł, od E. B. i P. M. kwoty po [...] zł – odmówił wymienionym wyżej osobom zwrotu części nieruchomości – działki nr [...] i nr [...], położonych w P., obręb [...], arkusz mapy [...], odpowiadających części dawnej działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. W uzasadnieniu podano, iż ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...].07.1983 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...].08.1983 r. i zmienioną ostateczną decyzją z dnia [...].08.1984 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P., przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], o pow. [...] m2. Nieruchomość ta stanowiła własność R. i I. M. Została ona wywłaszczona pod budowę [...] zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...].07.1972 r. I. M. zmarła, a jej spadkobiercami są R. M., E. B. i P. M. Obecnie wywłaszczona nieruchomość odpowiada części działki nr [...] z arkusza mapy [...], obręb [...]. Stanowi ona własność Miasta P. Zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu Jednostki F-2, obecnie Osiedle [...], część wywłaszczonej nieruchomości znajdowała się w granicach terenów przeznaczonych pod usługi ogólnomiejskie, w tym halę sportową i basen. Obiektów tych nie zrealizowano, na jego części wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej. Spełniona została przesłanka zbędności z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznano odszkodowanie i przyznano nieruchomość zamienną, która obecnie znajduje się we władaniu E. B. W tych okolicznościach możliwy jest zwrot zbędnej części nieruchomości. W związku z tym sporządzono projekt podziału działki nr [...], polegający na wydzieleniu części nieruchomości odpowiadającej części dawnej działki nr [...], z wyłączeniem fragmentu zabudowanego urządzeniami infrastruktury technicznej. W wyniku podziału powstały m.in. działki nr [...], [...], [...] [...], [...]. Na działkach [...], [...] i [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Część działki nr [...] i działka [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, stąd odmówiono ich zwrotu. Zwrotowi podlega wypłacone odszkodowanie, rozliczeniu podlega kwota odpowiadająca wartości gruntu po waloryzacji. W dniu [...].08.2004 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. M., który zaskarżył decyzję organu I instancji w części odmawiającej zwrotu części nieruchomości, wydał decyzję, w której: - uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].12.2003 r. w części obejmującej odmowę zwrotu nieruchomości - orzekł o zwrocie na rzecz R. M., E. B. i P. M. części nieruchomości – działki nr [...] i części działki nr [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] m2, położonej w P., obręb [...], arkusz mapy [...] - zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta P. od R. M. kwoty [...] zł, E. B. i P. M. kwot po [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że na działce nr [...] i na części działki nr [...] nie zrealizowano żadnych elementów infrastruktury osiedla przewidzianych w planie realizacyjnym. Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia położenia na części nieruchomości uzbrojenia w postaci kanalizacji deszczowej i drenażowej. Położenie takiego uzbrojenia można by uznać za realizację celu jedynie w przypadku, gdyby na nieruchomości sąsiedniej podjęto choćby częściowo prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Na działkach nr [...] i [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Zgodnie z planem realizacyjnym miały one zostać zagospodarowane jako zieleń towarzysząca terenowi, na którym miał być basen i hala sportowa. Obiektów tych nie zrealizowano. Wysokość zwracanego odszkodowania ustalono zgodnie z art. 217, art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami Od powyższej decyzji skargi złożyli Miasto P. oraz P. M., R. M. i E. B. Skargi zostały zarejestrowano pod sygn. II SA/Po 843/04 i II SA/Po 848/03. Na rozprawie w dniu 24.01.2006 r. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postępowanie prowadzone było dalej pod sygn. II SA/Po 843/04. W swojej skardze Miasto P. domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Taką infrastrukturę stanowią instalacje podziemne. Stąd zdaniem skarżącego przesłanka zbędności nie została spełniona i nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości. Skarżący R. M., P. M. i E. B. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zobowiązania wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta P. łącznej kwoty [...] zł. Skarżący zarzucili naruszenie art. 140 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących orzeczona do zwrotu kwota jest wygórowana, a wartość zwracanych działek jest znacznie niższa. Wojewoda w odpowiedzi na skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne, choć z innych przyczyn niż w nich podane. Na wstępie stwierdzić należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję Wojewody poprzedzała decyzja wydana przez Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania administracji rządowej, z upoważnienia, którego działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. Jednocześnie nieruchomość będąca przedmiotem żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiła własność komunalną Miasta P. - gminnej jednostki samorządu terytorialnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Prezydent miasta jest pracownikiem gminy, który sprawuje jednocześnie funkcję organu gminy. W tej sytuacji zachodzi podstawa do wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Podstawa ta przewidziana jest w przepisie art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Tym samym również zastępcy prezydenta oraz inne osoby mające pełnomocnictwa nie mogą wydać decyzji w tej sprawie. Wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie oznacza odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte, a więc również niemożność udzielenia upoważnienia do wydania decyzji. Decyzja podpisana "z upoważnienia organu" na zewnątrz jest decyzją tego organu, który udzielił upoważnienia. Pogląd analogiczny wyrażony został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.2003 r. sygn. OPS1/03 (ONSA 2003/4/115) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta P. wydana w przedmiotowej sprawie narusza przepisy postępowania, tj. art. 24 kpa. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 kpa, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 kpa). Wadą powyższą dotknięta jest cała decyzja tego organu z dnia [...].12.2003 r., zarówno w części orzekającej zwrot nieruchomości, jak i w części odmawiającej zwrotu. Tym samym również zaskarżona decyzja Wojewody, która nie usuwa wskazanego naruszenia przepisów, nie odpowiada prawu. Z tych względów decyzje organów obu instancji należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie powinien prowadzić właściwy organ administracji publicznej. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 wskazanej ustawy, zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 152 ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska MK