II OSK 504/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1033/05 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz S. Ł. kwotę 530 złotych (słownie: pięćset trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1033/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Starosta Powiatowy w P. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia S. Ł. pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor przystąpił do budowy budynku na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 sierpnia 2004r. nr [...] wydanej przez Starostę Powiatowego w P. Decyzja ta była nieostateczna z uwagi na odwołanie wniesione przez sąsiada A. P. sprzeciwiającego się realizacji planowanej inwestycji w odległości 1,5m od granicy działki. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania decyzją z dnia 14 października 2004r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Ł., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Poczynił w sprawie takie same ustalenia faktyczne jak organ pierwszej instancji i uznał, że inwestor przystępując do budowy nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co skutkowało umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi inwestora na decyzję Wojewody Mazowieckiego uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo - usługowego. S. Ł. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie została prawomocnie zakończona bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004r. nr [...] uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd nie należy podejmować jakichkolwiek działań w sprawie. Skarżący podniósł nadto, że Wojewoda Mazowiecki pominął fakt nieprawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2005r. stwierdzającej samowolę budowlaną, od której skarżący odwołał się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona nieuzasadniona. Wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, iż skarżący rozpoczął budowę budynku gospodarczo - usługowego pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Działanie takie narusza art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i stanowi przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym zawarto zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Określenie zasady w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wyjątków od niej w dalszych przepisach tej ustawy uzasadnia stwierdzenie, że wszelka działalność, która odpowiada definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 i która nie jest wymieniona w art. 29 lub 31 ust. 1, może być podjęta po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie walor decyzji ostatecznej posiada decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 14 października 2004r., uchylająca decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia 20 sierpnia 2004r. nr [...], którą organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - usługowego. Treść art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego rozstrzyga jednoznacznie, że każda forma naruszenia art. 28 ust. 1, a więc rozpoczęcie robót budowlanych bez jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rozpoczęcie tych robót na podstawie nieostatecznej decyzji stanowi przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem, pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W tej sytuacji postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które chociażby w części już zostały wykonane jest bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut, że do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2004r. nr [...] organ nie powinien podejmować żadnych działań z uwagi na brak prawomocnie zakończonej sprawy udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że w przepisie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego mowa jest wyłącznie o ostatecznej decyzji, którą w orzekanej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2004r. nr [...]. Podkreślił, że sądy administracyjne nie stanowią trzeciej instancji w administracyjnym toku postępowania. Ich działalność polega wyłącznie na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. S. Ł. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku podnosząc w niej zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź o zmianę zaskarżonego wyroku przez umorzenie postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej zarzucił, że w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] podnosił, że sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę rozpoczęta decyzją Starosty Powiatowego z dnia 20 sierpnia 2004r. jeszcze nie została prawomocnie zakończona, bowiem znajdowała się wówczas na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdy Starosta Powiatowy w P. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - usługowego, a Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją nr [...] utrzymał ją w mocy. Podniósł, że w dniu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, tj. 23 stycznia 2006r. w aktach sprawy znajdował się odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wr 1846/04, złożony przez skarżącego wraz z pismem z dnia 20 stycznia 2006r. Wyrok ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższym wyrokiem uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2004r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty P. z dnia 20 sierpnia 2004r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Uchylona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] była podstawą wydanej w niniejszej sprawie decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2005r. nr [...]i utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...]. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu drugiej instancji nr [...] spowodowało stan bezpodstawności postępowania zakończonego decyzją Starosty P. nr [...] i decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie zatem pominął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005r. sygn. akt VII SA/Wr 1846/04, czym naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie miał także na uwadze stanowiska skarżącego zawartego w pismach z dnia 16 listopada 2005r. i 20 stycznia 2006r., ograniczając się do przytoczenia stanowiska zawartego w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], przez co nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego wynikającego z uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2004r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie wskazanej w pkt 2) art. 174 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005r. sygn. VII SA/Wa 1846/04, którym Sąd ten uchylił decyzję kasacyjną Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2004r. nr [...]. Zarzut ten uznać należy za trafny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "sprawa administracyjna" obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone akty i czynności, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym. Niezwiązanie zaś Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez ten sąd. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd jest nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2005r., sygn. II FSK 44/05, LEX nr 187731). Sąd zatem rozpoznając sprawę winien mieć na względzie nie tylko zaskarżony w danej sprawie akt administracyjny lecz sprawę wyznaczoną stosunkiem administracyjnoprawnym podlegającym załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem. Stosunkiem tym w niniejszej sprawie jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrok wydaje się po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Według powyższego przepisu, Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd bierze pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze także pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie takim dokumentem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005r. sygn. VII SA/Wa 1846/04, którym Sąd ten uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2004r. nr [...] uchylającą wydaną na rzecz skarżącego S. Ł. decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia 20.08.2004r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji kasacyjnej z dnia 14 października 2004r. nr [...], zaskarżonej następnie przez S. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. VII SA/Wa 1846/04, organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył sprawę i wydał w dniu [...] maja 2005r. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, która to decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...]. Wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005r. sygn. VII SA/Wa 1846/04 został złożony przez skarżącego do akt niniejszej sprawy. Wyroku tego, rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę mimo, że wyrok ten dotyczy stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego zakres sprawy rozstrzyganej przez Sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie stanowi naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a. oraz art. 134 §1 p.p.s.a., co trafnie podnosi skarżący w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pomijać wyroku tego Sądu wydanego w sprawie dotyczącej tego samego stosunku administracyjnoprawnego, to jest w sprawie "głównej", która była podstawą wydania decyzji administracyjnej podjętej później, będącej przedmiotem oceny pod względem legalności przez ten Sąd. Wprawdzie rozpoznając sprawę administracyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia legalność zaskarżonych do niego aktów administracyjnych według stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego, jednakże od tej zasady są wyjątki. Wydany bowiem przez sąd wyrok ma charakter wiążący wobec wszystkich, skoro zaś zapadł wcześniej i dotyczy tego samego stosunku administracyjnoprawnego, musi być uwzględniony przez sąd administracyjny rozpoznający sprawę wyznaczoną tymże stosunkiem administracyjnoprawnym. Uznając za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uwzględnił i na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.