IV SA/Gl 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy H. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków Kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w H. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia W dniu [...] r. Wójt Gminy wydał zarządzenie Nr [...], którym w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm./ powierzył z dniem [...] r. obowiązki Kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w H. A. S.-G., a w § [...] zarządzenia nakazał zawarcie z A. S.-G. umowę o pracę. Na powyższe zarządzenie, na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł skargę Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy H. powierzył obowiązki Kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej osobie nie spełniającej warunków określonych w treści art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż A. S.-G. posiadała wyłącznie [...] roczny staż pracy i była słuchaczką studiów podyplomowych w [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy H., w imieniu którego działał pełnomocnik, wniósł o stwierdzenie nieważności wydanego przez siebie zarządzenia podnosząc, iż brak było podstaw prawnych do jego wydania. Zdaniem bowiem Wójta Gminy H. wyłączną podstawą zatrudniania kierowników gminnych jednostek samorządowych jest umowa o pracę a nie zarządzenie organu gminy. Kontrola takiej umowy należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, a ocena kwalifikacji uprawniających do zajmowania stanowiska osoby, z którą zawarto umowę o pracę nie w zakresie działania organów nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 525/05, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ odrzucił skargę Wojewody [...]. Jak wynikało z motywów rozstrzygnięcia Sądu, w oparciu o ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, która znajduje zastosowanie do pracowników zatrudnionych w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych należy wywieść, iż kierownicy tych jednostek mogą być zatrudniani bądź na podstawie umowy o pracę, bądź na podstawie mianowania, o ile statut gminy tak stanowi. W związku z faktem, iż statut Gminy H. nie zawierał takiego uregulowania, kierownik [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w H. mógł być zatrudniony tylko na podstawie umowy o pracę. Zdaniem Sądu problematyka umów o pracę należy do kognicji sądów powszechnych, a sprawy dotyczące umów o pracę nie noszą cech spraw administracyjnych. Z powyższym stanowiskiem Sądu nie zgodził się Wojewoda [...] wnosząc skargę kasacyjną. W skardze tej, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i wyraził pogląd, oparty na wskazanym w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych, iż sprawa ma niewątpliwie charakter administracyjny. Skarżący przyznał, iż do kompetencji wójta należy zatrudnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jednakże podstawą nawiązania i rozwiązania stosunku pracy z tymi osobami jest zarządzenie wójta gminy. Zdaniem skarżącego przytoczonym za Sądem Najwyższym /wyrok z dnia 5 lutego 2002 r. sygn. I PKN 832/00 OSNP 2004/3/45/ osoby zajmujące kierownicze stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych pozostają w podwójnym układzie stosunków prawnych, gdyż z jednej strony wykonują zadania samorządowe, z drugiej natomiast są pracownikiem pracodawcy samorządowego. Tym samym w opinii Wojewody [...] wydane przez Wójta Gminy H. zarządzenie stanowiło podstawę do nawiązania umowy o pracę na stanowisku kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w H.. W dalszych wywodach skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do uchybień wydanego przez Wójta Gminy H. zarządzenia, które opisane zostały wcześniej w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przesądzających jego zdaniem o nieważności tego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. OSK 1221/05 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzając, w oparciu o podstawę prawną przywołaną przez Wojewodę [...] w skardze kasacyjnej, a to art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, iż w przeciwieństwie do art. 101 ust. 1 ustawy, zakres przedmiotowy zarządzeń, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez względu na przedmiot wydanego przez wójta zarządzenia możliwe jest jego zaskarżenie przez organ nadzoru do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego a przeciwne stanowisko byłoby sprzeczne z zasadą praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak wynika z żądań zaprezentowanych przez obie strony zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sporu, domagały się one stwierdzenia nieważności wydanego przez Wójta gminy H. zarządzenia. Inne były jednak podstawy upatrywania tej nieważności w skardze, inne przedstawione zostały w odpowiedzi na skargę. Pierwszorzędnym problemem, jaki zdaniem Sądu należało wyjaśnić, to charakter prawny należących do wójta zadań przyznanych do jego kompetencji wolą ustawodawcy w treści art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w jej brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta /Dz.U. Nr 113, poz. 984/. Rozważania te rozpoczął Sąd od analizy treści art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w jej brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia Nr [...], Wójta Gminy H.. Odwołując się w tym miejscu do stanowiska orzecznictwa sądowego i doktryny można przytoczyć pogląd, z którego wynika, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Jeśli zaś dyrektywy wykładni językowej nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej treści normy, trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa /por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 /OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86/, a także A.Redelbach, S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992 r. s. 203 i nast.; L.Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J.Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast./. Punktem wyjścia rozważań Sądu stała się przeto wykładnia językowa norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie. Zgodnie z taką interpretacją przywołanej wyżej normy prawnej, a w szczególności jej zapisu – "zatrudnianie i zwalnianie", uznać można byłoby, że opisane czynności wójta, jako podejmowane w sferze stosunków cywilnoprawnych wymagają wyłącznie złożenia oświadczenia woli o odpowiedniej treści. Dla działania wójta, jako organu jednoosobowego zbędny byłby wtedy dla zawierania umów o pracę z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych lub rozwiązywania takich umów wymóg wydawania aktu w formie zarządzenia. Tym samym organ nadzoru, upoważniony na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w jego obecnym brzmieniu nie posiadałby kompetencji do zakwestionowania w tym trybie czynności wójta określonych w art. 30 ust. 2 pkt 5 omawianego aktu prawnego. Stanowisko to potwierdzać mógłby fakt, iż w ustawie o samorządzie gminnym w wersji zmienionej wskazaną wyżej nowelizacją, forma zarządzenia dla czynności wykonywanych przez wójta gminy przewidziana jest w czterech wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę przypadkach – powołania i odwołania zastępcy wójta, zarządzenia ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy oraz wydania przepisów porządkowych. Nadto ustawodawca określił w jakich przypadkach wójt działa w formie decyzji administracyjnej, o czym mowa w treści art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie przewidziano natomiast żadnej z tych form prawnych dla wykonywania zadań wójta polegających na zatrudnieniu czy zwalnianiu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jednakże zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykładnia omawianej normy prawa dokonana wyłącznie w drodze interpretacji literalnej w oderwaniu od treści całej ustawy byłaby niedopuszczalna a przede wszystkim prowadziłaby do wypaczenia ratio legis omawianego aktu prawnego. W sytuacji takiej Sąd nie poprzestał wyłącznie na wykładni językowej przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym uznając za konieczne sięgnięcie do dalszych metod interpretacyjnych i w tym celu odwołał się do intencji ustawodawcy korzystając z wykładni porównawczej zapisu ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed i po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta /Dz.U. Nr 113, poz. 984/. W wyniku wspomnianej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym wśród organów gminy nie występuje już zarząd, a jego funkcje przejął wójt /burmistrz, prezydent miasta/. Przez wójta przejęta też została funkcja zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wykonując te zadania, zarząd, jako ciało kolegialne podejmował najpierw stosowną uchwałę a następnie dopiero ją wykonywał w formie złożenia oświadczenia woli uprawnionej osoby /por. Antoni Agopszowicz i in. Prawo samorządu terytorialnego w zarysie wyd. U.Śl. 2001/. Czynność zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych tym samym, ze względu na wykonywanie ich w formie uchwały, zgodnie z treścią przywołanego wyżej art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte były kompetencjami Wojewody upoważniającymi ten organ do stwierdzenia nieważności. W tym miejscu należałoby odpowiedzieć na pytanie czy zmiana podmiotu uprawnionego do wykonywania zadań organów samorządu gminnego z wieloosobowego na jednoosobowy mogłaby wpłynąć na wyłączenie tego aktu spod nadzoru wojewody. Problematyką tą zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, gdzie na gruncie art. 38 ustawy o systemie oświaty wyrażony został pogląd, że zmiana podmiotu uprawnionego do odwołania dyrektora ze stanowiska i zmiana formy, w której się to dokonuje, nie powoduje wyłączenia tego aktu spod nadzoru wojewody. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym dokonaną cytowaną ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty następowało w formie uchwały zarządu gminy, wojewoda zaś mógł na podstawie art. 91 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność takiej uchwały z powodu jej sprzeczności z przepisami art. 8 wymienionej powyżej ustawy. W wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym odpowiednikiem uchwał kolegialnego zarządu są obecnie zarządzenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/. Zarządzenia te są obok decyzji administracyjnych, prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. OS K 439/04 publ. OSS 2005/3/69/. Pogląd powyższy podzielony został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r. SA/Rz 1969/01 niepublikowanego. W ślad zatem za wyrażoną już w judykaturze opinią bezspornie należało uznać, iż sprawa zatrudnienia kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest zdarzeniem wywołującym skutki nie tylko w sferze prawa pracy lecz należy również do spraw z zakresu administracji publicznej, a pozostawienie poza możliwością nadzoru wojewody wybór osoby pełniącej te zadania nie było celem nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwentnie zatem należało przyjąć, że ten akt władczy organu gminy podlegać powinien nadzorowi wojewody. W sytuacji, gdyby wójt gminy wykonując powierzone mu po myśli art. 30 ust. 2 pkt 5 zadania, ograniczył się wyłącznie do złożenia oświadczenia woli w postaci zawarcia umowy o pracę, nadzór ten byłby faktycznie uniemożliwiony. Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylając się do stanowiska skarżącego uznał, iż powierzenie stanowiska Kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w H. nastąpiło w prawidłowej formie prawnej /por. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. OSK 439/04 publ. OSS 2005/3/69 gdzie stwierdzono, iż zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia/. Przystępując w drugiej kolejności do oceny stanowiska skarżącego co do naruszenia przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia przepisu art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm./ Sąd również i w tym wypadku podzielił stanowisko Wojewody [...]. Zgodnie z przywołanym w skardze art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 30-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Brzmienie przywołanego przepisu świadczy o tym, że spełnienie określonych w nim wymogów stanowi bezwzględny obowiązek. Nie zastosowanie się do treści sformułowanego przepisu stanowi istotne naruszenie prawa /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego II SA/Ka 3563/01 i II SA/Ka 2122/02 niepubl./. Z akt sprawy wynika, a nadto jest to bezsporne pomiędzy stronami postępowania, iż A. S.-G. jest słuchaczką studiów podyplomowych w zakresie [...] i posiada [...] roczny staż pracy, który nie wiąże się z zatrudnieniem w pomocy społecznej. Jest ona zatem w myśl przywołanego przepisu art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobą nie spełniającą ustawowych wymagań. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia stało się konieczne, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 119 pkt 1 P.p.s.a.