II OSK 1865/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 14/04 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 14/04 oddalił skargę P. Ł. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że P. Ł. wniósł o wymeldowanie małoletnich dzieci A. i Ł. i K. Ł. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O.. Uzasadniając wniosek P. Ł., podał, że wymienione dzieci nie zamieszkują w nim od około [...] lat, nie ponoszą opłat z nim związanych, nie utrzymują kontaktów z ojcem i przebywają w rodzinie zastępczej. Jednocześnie wskazał na swoją trudną sytuację finansową i konflikt w rodzinie, który spowodował, że z obecną żoną J. i dzieckiem zamieszkują w oddzielnych pokojach. Zamierza zamienić mieszkanie na dwa mniejsze i nie widzi możliwości wspólnego zamieszkiwania z wymienionymi dziećmi, które bez jego zgody usiłują wykupić sporne mieszkanie. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 104 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), orzekł o odmowie wymeldowania A. Ł. i K. Ł. z przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wskazał, iż P. Ł. jest najemcą lokalu na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...]. Wyrokiem z dnia [...] Sąd Okręgowy w B. rozwiązał małżeństwo P. i E. Ł. - rodziców wymienionych wyżej dzieci. Na mocy tego wyroku P. Ł. został pozbawiony władzy rodzicielskiej, a E. Ł. ograniczono władzę rodzicielką poprzez ustanowienie rodziny zastępczej. Obowiązki rodziny zastępczej dla dzieci zostały powierzone dziadkom - I. i T. Ł.. W toku postępowania I. i T. Ł. stwierdzili, że od kilku lat wychowują A. i K. Ł. zamieszkujących wraz z nimi przy ul. [...] w O.. Dalej zaznaczyli, że wnuki są zameldowanie na pobyt czasowy i nie przewidują ich meldowania na stałe. Ponadto podali, że A. Ł. zwróciła się do ojca z propozycją zawarcia ugody, w ramach której wprowadziłaby się do przedmiotowego lokalu lub uzyskała środki z jego sprzedaży na samodzielny lokal. Z kolei A. i K. Ł. przyznali, że po osiągnięciu pełnoletności powrócą do mieszkania przy ul. [...] w O.. W tych okolicznościach organ uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ponieważ opuszczenie lokalu nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego. Małoletni nie opuścili lokalu z własnej woli, ale pobyt u dziadków wynika z orzeczenia sądu. Zdaniem organu pobyt małoletnich w lokalu zajmowanym przez P. Ł. jest pobytem stałym, natomiast pobyt u dziadków ma charakter czasowy, w rozumieniu art. 7 ust. 1 powoływanej ustawy. P. Ł. odwołując się od decyzji podniósł, że jego dzieci opuściły lokal i nie mają zamiaru do niego wracać, o czym świadczy treść zaproponowanej ugody. Domagał się również przeprowadzenia wywiadu na temat jego sytuacji rodzinnej i materialnej. Wyraził obawę, że w przypadku wspólnego zamieszkania z córką będzie pomówiony o molestowanie seksualne jak to już miało miejsce w przeszłości. Tym bardziej, iż zajmuje jedynie jeden pokój w dwupokojowym mieszkaniu; drugim dysponuje jego żona i dziecko. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji, powołując się również na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zaznaczył, iż ewidencja ludności ma charakter czysto rejestracyjny i nie może być utożsamiana z prawem do lokalu. W sprawie nie można mówić ani o dobrowolnym opuszczeniu lokalu ani o trwałym jego opuszczeniu. Organ odwoławczy poparł pogląd Prezydenta Miasta O., iż wykonanie orzeczenia sądowego o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej, nie ma charakteru dobrowolnego opuszczenia lokalu. Przebywanie małoletnich u dziadków związane jest ze sprawowaniem opieki, która ustaje z chwilą osiągnięcia przez nie pełnoletności (art. 170 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). A. i K. Ł. deklarują chęć powrotu do przedmiotowego lokalu po uzyskaniu pełnoletności. Wbrew zarzutom odwołującego się organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu przed organem niższej instancji. P. Ł. zapewniono udział w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiadania się i ustosunkowania do materiału dowodowego w sprawie. Jako uzasadnioną uznał rezygnację organu pierwszej instancji z przesłuchania świadków z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O.. Pomoc społeczna udzielana stronie nie stanowi przedmiotu postępowania. W skardze do sądu administracyjnego P. Ł. wskazał argumenty podnoszone wcześniej we wniosku i odwołaniu. Wydział Spraw Obywatelskich i Migracji [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. przedłożył Sądowi kopie decyzji Wojewody M. z dnia [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] orzekającą o odmowie wymeldowania A. i K. Ł. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w O.. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, iż decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie zaskarżył P. Ł. odwołując się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które było wówczas właściwe. Kolegium wydało w dniu [...]. decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu jej od ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 140/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi I. i T. Ł., uchylił powyższą decyzję Kolegium. W ocenie sądu orzekającego organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a nie orzekać kasacyjnie. W związku ze zamianą właściwości rzeczowej sprawa została przekazana Wojewodzie M.. Wojewoda biorąc pod uwagę upływ czasu oraz fakt, że A. Ł. z dniem [...] osiągnęła pełnoletność i samodzielnie decyduje o swoich sprawach, uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzupełnił materiał dowodowy o akta sądowe o sygn. II SA/Kr 140/04 oraz o zaświadczenie Urzędu Miasta O. z dnia [...], z którego wynika, że A. Ł. została wymeldowana z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w O. ul. [...]. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego wymeldowanie to nastąpiło w wyniku wydania kolejnej niezaskarżonej decyzji przez Prezydenta Miasta O. już po w/w wyroku WSA w Krakowie, niezależnie od tego, że wobec A. Ł. sąd powszechny orzekł eksmisję bez prawa do lokalu zastępczego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jedyną przesłanką wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie przez nią lokalu w sposób trwały i dobrowolny. W niniejszej sprawie podstawą opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego A. i K. Ł. było orzeczenie sądowe. Wykonanie tego orzeczenia nie ma charakteru dobrowolnego, a więc opuszczenie lokalu przy ul. [...] w O. nastąpiło w sytuacji przymusowej. Nadto, skoro przebywanie wymienionych osób poza miejscem stałego zamieszkania związane jest ze sprawowaniem nad nimi opieki przez rodzinę zastępczą, która ustaje z mocy prawa w chwili osiągnięcia przez nich pełnoletności, to nie można przyjąć, że opuścili oni miejsce pobytu stałego w sposób trwały. Zwłaszcza, gdy sami zainteresowani deklarują chęć powrotu do miejsca stałego zameldowania po uzyskaniu pełnoletności. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy w sprawie i podały przepisy stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji. W dalszej kolejności Sąd zaznaczył, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. określa, że nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sąd stwierdził, że kontrolowane w granicach sprawy decyzje nie są dotknięte wadą nieważności, gdyż w chwili ich wydawania, we wcześniej wszczętym postępowaniu (mimo tożsamości przedmiotu postępowania i podmiotów), nie była wydana ostateczna decyzja rozstrzygająca. Takie stanowisko jest zasadne w świetle wyroku Sądu z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 140/01 i dalszego przebiegu postępowania, które nastąpiło po wydaniu tego wyroku. Oceny Sądu w sprawie nie zamienia fakt wmeldowania A. Ł. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Sąd badał jedynie zaskarżone decyzje z punktu widzenia ich zgodności z prawem i ustalonym stanem faktycznym w momencie ich wydawania. Zdaniem Sądu nowe okoliczności dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia. Sąd stwierdził, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania, jak również przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. P. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu - adwokata J. K., wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie, wskazując art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie wbrew brzmieniu przepisu, że jedną z ustawowych przesłanek uzasadniających wymeldowanie jest opuszczenie lokalu w sposób dobrowolny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zgodnie z wyżej podanym przepisem, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. K 20/01 (publ. OTK-A 2002/3/34), jedyną przesłanką wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego stało się opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się. Podkreślił, iż wolność wyboru miejsca zamieszkania nie może stać w jednoznacznej kolizji z wolnościami i prawami innych osób, a zwłaszcza właścicieli nieruchomości i podmiotów posiadających inny tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, fakt opuszczenia lokalu przez A. i K. Ł. oraz nie przebywanie w nim od ponad [...] lat, organ meldunkowy winien wymeldować wymienione osoby i to niezależnie czy opuszczenie lokalu nastąpiło z ich własnej woli, czy też w wykonaniu orzeczenia sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, polegającą na przyjęciu, iż jedną z ustawowych przesłanek uzasadniających wymeldowanie z miejsca pobytu stałego, jest opuszczenie lokalu w sposób dobrowolny. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar, który da się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. (por. wyrok NSA z 16.09.1986 r., III SA 437/86; wyrok NSA z 3.07.1985 r., SA/Gd 573/85; wyrok NSA z dnia 18.03.1987 r., SA/Gd 1073/86; wyrok NSA z 16.04.1987 r., SA/Wr 110/87). Zatem opuszczenie lokalu winno mieć charakter dobrowolny. Za tego rodzaju dobrowolne opuszczenie stałego miejsca pobytu niewątpliwie nie można uznać umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na mocy prawomocnego rozstrzygnięcia sądu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłanką wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie przez nią lokalu w sposób trwały i dobrowolny. Zatem wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd nie stwierdził, że przesłanką wymeldowania jest opuszczenie lokalu w sposób dobrowolny, lecz, że opuszczenie lokalu jako przesłanka uzasadniająca wymeldowanie winna mieć charakter dobrowolny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W związku z tym, że skarżącego reprezentował adwokat wyznaczony z urzędu o ewentualnym wynagrodzeniu za pomoc prawną udzieloną stronie z urzędu rozstrzygnie Sąd pierwszej instancji, po złożeniu prawidłowego wniosku w tym przedmiocie.