I OSK 1012/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Joanna Runge-Lissowska (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1868/05 w sprawie ze skarg Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie oraz Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie oraz Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz Bogdana K. kwotę 280zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1868/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skarg Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie oraz Prezydenta Miasta Krakowa, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi została stwierdzona nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...], w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] w Krakowie przy ul. [...], stanowiącą uprzednio własność J. K., którego następcami prawnymi byli M. B. K., A. R. i B. K., z uwagi na rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wobec tego, że ubiegający się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania w tym przedmiocie, nie wystąpił o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił, co następuje: Sprawa była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który skargę oddalił i Naczelny Sąd Administracyjny, który, wyrokiem z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt I OSK 81/05, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania, stwierdzając, iż prowadzenie rokowań jest możliwe przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś po wszczęciu niedopuszczalne i wskazując na konieczność rozważenia, jaki ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie organu mogły mieć, znajdujące się w aktach wywłaszczeniowych, pismo Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie z dnia 17 kwietnia 1971 r. zawierające oświadczenie, że nie można ustalić adresu J. K., dwa pisma Akademii z 3 lipca 1970 r. skierowane do Głównego Biura Adresowego w Warszawie i Prezydium Rady Narodowej w Krakowie o wskazanie adresu J. K., oświadczenie we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, że rokowań nie przeprowadzono z uwagi na nieznane miejsce pobytu J. K., protokół rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 14 maja 1971 r. wskazuje, że stawił się na niej B. K. – syn J. K. i złożył oświadczenie, iż J. K. nie żyje od 7 lutego 1968 r., a postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest w toku. Analiza akt pod kątem wytycznych Naczelnego Sądu prowadzi do wniosku, że w świetle ww. dokumentów można by przyjąć, że ich treść mogła mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia organu nadzoru w związku z art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tym samym należy stwierdzić, że organ nadzoru badając czy zachodzą przesłanki z art. 156 kpa nie ustalił na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego czy przeprowadzenie rokowań w tym konkretnym stanie faktycznym było możliwe, czy też dopuszczalne było pominięcie tej fazy postępowania wywłaszczeniowego, co daje podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd uznał też, że nie można mówić o tym, by decyzja wywłaszczeniowa wyrażała nieodwracalne skutki prawne, powołując się w tej kwestii na ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. K., domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1. naruszenie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. ze zm.) przez jego błędne zastosowanie poprzez rozciągnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny swojego związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na wykraczającą poza granice skargi kasacyjnej, dokonaną przez NSA wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej u.g.g.), zamiast samodzielnego dokonania wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. ze zm.) przez jego błędne zastosowanie poprzez uchylenie kontrolowanej decyzji w całości na tej podstawie, że narusza ona prawo materialne – a to art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej u.g.g.) i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez ustalenia czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. ze zm.) w związku z art. 134 § 1 tej ustawy przez jego błędne zastosowanie poprzez uchylenie kontrolowanej decyzji w całości na tej podstawie, że narusza ono prawo procesowe, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. na skutek nierozpatrzenia przez organ wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na wypełnienie hipotezy art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej u.g.g.), poprzez przedwczesne ustalenie przez Sąd, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że Sąd nie rozważył innych podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących naruszenia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia, prowadzących (zupełnie niezależnie od naruszenia art. 6 ust. 1 u.g.g.) do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1971 r. 4. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. ze zm.) przez jego niezastosowanie poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem rozważenia jaki wpływ na kontrolowaną decyzję z 2002 r. miałoby ewentualnie ocenienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, dotyczących materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby się okazało, że w ogóle nie było podstaw do wywłaszczenia, a zatem, ze wadliwie uzasadniona decyzja wydana w trybie nadzoru odpowiadała prawu. Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podkreślając niezasadność zarzutów w niej podniesionych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podniósł Wojewódzki Sąd w zaskarżonym niniejszą skargą wyroku, Naczelny Sąd w wyroku z dnia 1 września 2005 r. stwierdził, że niedopuszczalne było, w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prowadzenie rokowań po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ale też nakazał dokonać oceny, czy wskazane przez ten Sąd dokumenty (pisma Akademii Górniczo-Hutniczej z 3 lipca 1970 r., 17 kwietnia 1971 r. i protokół rozprawy wywłaszczeniowej) mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu. Wojewódzki Sąd przytoczywszy i omówiwszy treść tych dokumentów uznał, że organ nie ocenił czy przeprowadzenie rokowań było możliwe w stanie faktycznym, wynikającym z tych dokumentów. Jednak to Wojewódzki Sąd powinien dokonać tej oceny, bo do tego był zobligowany na mocy art. 190 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z protokółu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że B. K. – syn J. K. stawił się na rozprawę, która miała miejsce 14 maja 1971 r., zatem zawiadomienie go nie było niemożliwe, zaś starania Akademii datują się na 3 lipca 1970 r. i ograniczają do zapytania o adres. Nakazana przez Naczelny Sąd ocena tych dokumentów powinna zatem sprowadzać się do tego, czy ustalenie adresu właściciela odbyło się z należytą starannością, a nie było tylko działaniem pozornym, skoro możliwe było zawiadomienie o terminie rozprawy i to zawiadomienie skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2005 r. uznał, że rokowania po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie były dopuszczalne, jednak istota rzeczy jest też w tym, że były one obowiązkowe przed wszczęciem tego postępowania (art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), a odstąpienie od tego obowiązku było możliwe tylko w przypadku natrafienia na przeszkody trudne do pokonania, a szczególnie gdy właściciel lub miejsce jego pobytu jest nieznane (art. 6 ust. 4). Pod tym kątem, a więc zaistnienia szczególnych okoliczności, Wojewódzki Sąd był obowiązany rozważyć sprawę, mając na uwadze dokumenty, o których mowa wyżej. Tylko dołożenie należytej staranności przez ubiegającego się o wywłaszczenie można uznać za zwalniające go z obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej. Przed dokonaniem tej oceny, gdy z protokółu rozprawy wywłaszczeniowej wynikało, że następca prawny J. K. stawił się na niej, przedwczesne było uchylenie decyzji nadzorczych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż mogłoby się okazać, że zaskarżona decyzja w rezultacie odpowiada prawu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.