II OSK 1144/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2005 sygn. akt II SA/Wr 2511/02 w sprawie ze skargi I. i Z. Z. oraz Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. Nr L/1755/02 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie Wojszyce we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną II OSK 1144/05 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi I. i Z. małż. Z. oraz Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu – stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. Nr L/1755/02 – w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie Wojszyce we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku sad stwierdził, co następuje: Uchwałą z dnia 4 lipca 2002 r. (Nr L\1755/02) Rada Miejska Wrocławia zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – część A – obszaru ograniczonego od południa granicą administracyjną miasta, od zachodu linia równoległą do ul. gen. S. Grota-Roweckiego, linią równoległą do ul. R.I. Gałczyńskiego, ulicą gen. S. Grota-Roweckiego linią wyznaczoną przez tylną granicę działek przy ul. Oboźnej, Hufcowej, Zawiszy Czarnego ul. Klasztorną, linią równoległą do ul. Pawiej, od północy ul. Terenową, od wschodu ulicą Granitową, linią prostopadłą do ulicy Granitowej, linią równoległą do ulicy Granitowej, ulicą Asfaltową oraz linią równoległą do ulicy Smardzowskiej w obrębie Wojszyce we Wrocławiu. Ze skargą na powyższą uchwałę wystąpili: I. i Z. Z. oraz Prokurator Okręgowy we Wrocławiu. Wskazując, że ww. uchwała narusza ich interes prawny I. i Z. Z. zarzucili jej naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – OZ we Wrocławiu z dnia 14.05.2002 r. (sygn. akt II SA/Wr-1846/01), - art. 8 cyt. ustawy, przez niezgodność treści części tekstowej planu z rysunkiem planu, - art. 2, 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieprzestrzeganie zasad praworządności i naruszenie prawa własności skarżących do nieruchomości oraz naruszenie prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu przez uniemożliwienie im zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, - art. 6 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy przez uniemożliwienie im korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ustalonym w decyzji z dnia 7.08.1997, udzielającej pozwolenia na budowę, - art. 11 cyt. ustawy, przez wyłączenie z planu miejscowego działek skarżących, - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nieuzyskanie zgody Wojewody Śląskiego na zmianę przeznaczenia działki rolnej na cele nierolnicze. Wnosząc o stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały Prokurator Okręgowy we Wrocławiu zarzucił jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy. Rada Miejska we Wrocławiu nie uwzględniła bowiem orzeczenia sądu administracyjnego, wydanego w związku ze złożonymi zarzutami, zaś wyłączenie działki skarżących spod planu miało na celu obejście cyt. wyżej przepisu, którego naruszenie powoduje bezwzględną nieważność uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Miejska we Wrocławiu wyjaśniła, że działkę skarżących wyłączono z części A planu. Przedstawia to załącznik nr 1 dołączony do odpowiedzi na skargę, będący fragmentem uchwalonego rysunku planu, gdzie działkę [...] zaznaczono kolorem żółtym. Ze względu na konieczność ponowienia procedury będzie ona objęta planem, który dopiero zostanie uchwalony. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 8 cyt. ustawy dotyczący niezgodności treści tekstu uchwal z rysunkiem planu. W tekście uchwały w § 1 granice części A określono w sposób ogólny. W praktyce nie jest możliwe sprecyzowanie słownego opisu granic, gdyż nie pokrywają się one z dotychczasowym podziałem na działki geodezyjne. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Radzie Miejskiej we Wrocławiu przedstawiony został do uchwalenia projekt planu, bez uwzględnienia wyroku NSA – OZ we Wrocławiu z dnia 14.05.2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 1846/01), stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia odrzucającej zarzuty I. i Z. Z. do projektu planu. Nadto procedura planistyczna obejmowała całość terenu opisanego w nazwie uchwały z dnia 27 marca 1998 r. Granice tego obszaru objętego planem zostały określone na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. W takiej sytuacji "nie można bez usprawiedliwionej przepisami prawa przyczyny wyłączyć z zakresu jej uchwalenia części terenu i pozostawić go poza uchwalonym planem (...). Takie działanie jako dowolne nie może korzystać z ochrony prawnej". Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości uchwalenia częściowego planu zagospodarowania przestrzennego do już raz rozpoczętych prac planistycznych, obejmujących swym zakresem znacznie większy teren. Wskazał także, że w niniejszej sprawie naruszony został art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ "tekst planu jest częściowo sprzeczny z jego rysunkiem". Rysunek planu jako znak graficzny może być stosowany tylko w takim zakresie w jakim jest opisany w tekście planu. Odnosząc się do podniesionego przez Radę Miejską zarzutu braku przymiotu strony skarżących małżonków Z., Sąd podkreślił, że w procesie planistycznym poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały przysługiwał im przymiot strony. W tej sytuacji zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Miejska Wrocławia, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu podniosła zarzut: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu: - art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, iż niedopuszczalnym jest wyłączenie części obszaru i uchwalenie częściowego p.z.p., w przypadku gdy prace planistyczne obejmują większy obszar, - art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy polegające na przyjęciu, że wyłączenie obszaru spornego do odrębnego postępowanie nie stanowi realizacji obowiązku wynikającego z tego przepisu, - art. 2 i 7 cyt. ustawy oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała narusza prawo własności obywateli do nieruchomości, - art. 8 ust. 1 cyt. ustawy polegające na przyjęciu, iż brak jest tożsamości rozwiązań przyjętych w treści planu i jego załączniku jakim jest rysunek graficzny. W złożonej na przedstawioną wyżej skargę odpowiedzi I. i Z. Z. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek powodujących nieważność postępowania, zatem postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie do zbadania zasadności podniesionych w skardze podstaw kasacyjnych. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, konkretnie art. 2, 7, 8 ust. 1, 11 i 18 ust. 2 pkt 11 – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 1 – ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającym na błędnej wykładni tych przepisów i ich niewłaściwym zastosowaniu. Przystępując do oceny podniesionych w skardze zarzutów należy przede wszystkim podkreślić, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym rozumieniu, a więc wadliwej interpretacji normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd, winno zatem być wyraźne wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja danego przepisu przez sąd, a także wyjaśnienie jak przepis ten winien być rozumiany. Przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie zawartych w niej zarzutów pozbawione jest tego rodzaju wskazań i wywodów i ogranicza się wyłącznie do negatywnej oceny reprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez sąd art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta Wrocławia podnosząc ww. zarzut zakwestionowała legitymacje małżonków Z. do występowania ze skargą na uchwałę tej Rady z dnia 4 lipca 2002 r. – w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie tego przepisu. Stosownie do jego brzmienia uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zaskarżyć do sądu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęta przez organ gminy. Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , że małżonkowie Z. jako właściciele działki położonej na terenie objętym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27. 03.1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadali interes prawny do kwestionowania uchwały zatwierdzającej ww. plan, wydanej z naruszeniem przepisów określających procedurę jego sporządzania. Uwzględnienie przez sąd skargi małż. Z. na uchwałę o odrzuceniu zarzutów miało ten skutek, że niezbędnym było ponowienie przez radę miejską, w niezbędnym zakresie, niektórych czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2. Autonomia planistyczna gminy zezwala gminie na swobodne określenie granic obszaru objętego planem, w tym także na zmianę tych granic, jednakże tego rodzaju stanowisko powinno być wyrażone w formie uchwały, która winna wyraźnie określać na czym wprowadzona zmiana polega i jaki jest dokładnie jej zakres. Takiej uchwały zmieniającej uchwałę z dnia 27.03.1998 r. o przystąpieniu do sporządzania planu i to w części dotyczącej granic obszaru objętego planem Rada Miejska Wrocławia – przed uchwaleniem przedmiotowego planu – nie podjęła. W tego rodzaju sytuacji małż. Z. mieli interes prawny do występowania w niniejszej sprawie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Wrocławia zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego , wobec czego wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać za nieusprawiedliwiony. Chybionym jest również zarzut naruszenia przez sąd art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy – w sposób w tym zarzucie wskazany. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Rada Miejska Wrocławia nie wyłączyła działki [...] należącej do małż. Z. z obszaru objętego planem. Jak to już wyżej podniesiono brak jest w tym względzie stosownej uchwały Rady zmieniającej uchwałę z dnia 27.03.1998 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu. Podjęta przez Rade Miejską Wrocławia uchwała z dnia 16.10.2003 r. – o przystąpieniu do sporządzania planu dla pozostałych terenów – jako wydana po zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego tj. 4 lipca 2002 r. – jest bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Nie wyłączyła ona bowiem przedmiotowego terenu z obszaru wskazanego w uchwale z dnia 27.03.1998 r. przed zatwierdzeniem tego planu. Zgodzić się w tej sytuacji należy z wyrażanym przez sąd I instancji poglądem, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwalały na uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego tylko do części obszaru określonego w niezmienionej uchwale z dnia 27.03.1998 r. i objętego pracami planistycznymi. Pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia przez sąd art. 8 ust. 1 cyt. ustawy. Rysunek jako znak graficzny wiąże jedynie w zakresie określony w uchwale . Stąd też skoro w tekście planu działka małż. Z. znajdowała się na terenie objętym planem odmienne oznaczenie na rysunku tego terenu nie powoduje wyłączenia tego terenu z przedmiotowego planu. Zarzucając sądowi naruszenie art. 2 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta Wrocławia nie wskazała w jaki sposób naruszone zostały przez sąd te przepisy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia do wskazanych wyżej zarzutów. Mając na uwadze powyższe, a także treść tych przepisów sąd uznał je za nieusprawiedliwione. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.