I OSK 1116/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Barbara Adamiak Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Anna Lech Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1018/05 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania uprawnień oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1018/05 uwzględniając skargę W. L. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...], odmawiającą potwierdzenia prawa do zaliczania wartości mienia pozostawionego poza granicą. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięć organów obu instancji, które na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39) odmawiały potwierdzenia prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej przez L. K. w miejscowości S. pow. Sz. z tego powodu, iż L. K. repatriował się do Polski w dniu 30 września 1959 r., a zatem nie na podstawie układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a Rządem Białoruskiej SRR, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium BSRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy L. K. nie był osobą uprawnioną do domagania się świadczenia z tej ustawy, gdyż przekroczenie granicy, które miało miejsce 30 września 1959 r., odbyło się na podstawie umowy z 25 marca 1957 r., zawartej między Rządem PRL a Rządem ZSRR, umożliwiającej powrót do kraju osobom narodowości polskiej, które nie skorzystały z prawa do repatriacji na podstawie wcześniejszych umów. Ta ostatnia umowa nie jest wymieniona w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. W skardze na obie decyzje W. L., będąca następcą prawnym L. K. zarzuciła, że są one niesłuszne, bowiem prośbę o repatriację ojciec jej L. K. złożył w 1956 r., zaraz po zwolnieniu z miejsca odosobnienia, w którym był osadzony, zatem należało stosować wobec niego przepisy obowiązujące w dacie dokonania pierwszej czynności, a więc przepisy układu z 1944 r., jako względniejsze. Organy administracji nie mogą uzależniać stosowania przepisów konkretnej ustawy od daty repatriacji. Jest to sprzeczne z zasadami państwa prawa, które zabraniają orzekania na zasadzie dowolności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił to z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu Wojewoda [...] dokonał prawidłowych ustaleń przyjmując, że w tej sprawie należy zastosować umowę obowiązującą w dacie repatriacji. Skoro więc ojciec skarżącej powrócił do kraju 30 września 1959 r., to uczynił to na podstawie umowy z 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządami PRL a ZSRR. Wcześniej zawarte z Litwą, Ukrainą i Białorusią tzw. "układy republikańskie" z 9 września 1944 r. i 22 września 1944 r. zawierały postanowienia pozbawiające ewakuowanych obywateli polskich prawa własności pozostawionego majątku nieruchomego. Jednocześnie art. 3 pkt 6 (każdego z układów) przyznawał im prawo do ekwiwalentu za utracony majątek, do zapłaty którego zobowiązało się państwo polskie. W ten sposób powyższe postanowienia tych układów zostały włączone do prawa polskiego i tym samym stanowią źródło praw podmiotowych. Wynika z tego jednoznacznie, że decydujące znaczenie ma nie sam fakt pozostawienia mienia za granicą, lecz to, iż Polska zobowiązała się do zapłaty ekwiwalentu za to mienie. Natomiast umowa z dnia 25 marca 1957 r. w art. 8 przewidywała, że osoby wyjeżdżające ze ZSRR mogły wywieźć, należące do nich mienie osobistego użytku i przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu, mogły też rozporządzić mieniem według swego uznania, na przykład poprzez zbycie nieruchomości (należących do nich domów, budynków), jak również mogły wpłacać swoje środki pieniężne do Państwowego Banku ZSRR ze zleceniem przekazania ich na swój rachunek w Narodowym Banku Polskim. Umowa ta stwarzała repatriantom możliwość rozporządzenia mieniem i nie zawierała zobowiązania państwa polskiego do wypłaty im ekwiwalentu, dlatego też nie była ona objęta dyspozycją art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 ze zmianami), jak również późniejszego art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zmianami). Nie była także wymieniona w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Art.1 tej ustawy określał zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w: 1) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium BSRR i ludności Białoruskiej z terytorium Polski; 2) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium USRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski; 3) układzie z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR i ludności litewskiej z terytorium Polski; 4) umowie z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski, i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, Rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski, i o ich ewakuacji do ZSRR. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny miał na uwadze nie tylko obowiązujące przepisy prawa, ale także orzecznictwo Sądu Najwyższego, a w szczególności uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r. IIl CZP 1/90 OSNC 1990/10-11/129. Stanowiła ona, że: "Osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222), które przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwały w Polsce na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, pozostawiły tam majątek nieruchomy i nie rozporządziły nim z przyczyn od nich niezależnych - przysługują uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości." Zdaniem Sądu uchwała ta nie straciła swej aktualności. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego − której art. 1 stanowił kontynuację ww. art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 212 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. Wojewoda Lubuski w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że umowa z 1957 r. nie jest wymieniona w art. 1 ww. ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Nie dokonał natomiast żadnych ustaleń - zgodnie z powyższą uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego − odnośnie tego, czy ojciec skarżącej rozporządził swoim majątkiem nieruchomym przed repatriacją do Polski, czy też nie rozporządził nim z przyczyn od niego niezależnych. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie tej kwestii pozwoliłoby na ustalenie uprawnień skarżącej, co do możliwości zaliczenia na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Sąd zauważył również, że wobec zmiany ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Wojewoda Lubuski winien rozpoznać ponownie sprawę już na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) − co wynika z treści art. 27 tejże ustawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr.153, poz. 1270 ze zmianami), zw. dalej ustawą Ppsa, uchylił obie decyzje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu i Budownictwa, prawidłowo reprezentowany i oparł ją na obu podstawach z art. 174 ustawy Ppsa zarzucając: – naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż ustawa przyznaje prawo do zaliczenia wartości nieruchomości osobom, które przybyły na teren Polski na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222), – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Ppsa przez przyjęcie, iż obowiązkiem organów było dokonanie ustalenia, czy ojciec skarżącej rozporządził swoim majątkiem nieruchomym przed repatriacją, a jeżeli nie, to czy wynikało to z przyczyn niezależnych od niego. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Rozwijając te zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż art. 1 ustawy z 12 grudnia 2003 r. wymienia wyraźnie tylko 4 układy i umowy zwane "republikańskimi". Wśród nich nie ma wymienionej umowy z dnia 25 marca 1957 r. Racjonalność działania ustawodawcy pozwala założyć, iż przepis ten ma znaczenie prawne, a nie stanowi nic nieznaczącej deklaracji. Przepis ten jasno wyznacza zakres stosowania przepisów ustawy tylko i wyłącznie do sytuacji osób, które miały otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu układów. Inna wykładnia jest contra legem i jest sprzeczna z brzmieniem przepisu. Za chybioną uważa organ wykładnię historyczną. Sąd nie zwrócił uwagi, że przywołane przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierały wprost przedmiotowych i podmiotowych przesłanek prawa do zaliczenia, lecz ogólnie odsyłały do umów międzynarodowych, zawartych przez Państwo. Z uwagi na tę ogólność przepisów istniała rozbieżność w orzecznictwie, w tym SN. Ustawa z 12 grudnia 2003 r. została oparta na innym założeniu, bowiem wskazano wyraźnie układy i umowy, na podstawie których miały przysługiwać świadczenia za pozostawione nieruchomości, a które wyznaczają zakres podmiotowy stosowania nowej ustawy. Zdaniem organu mamy do czynienia z innym stanem prawnym, który nie pozwala na powoływanie się na orzeczenia wydane na tle odmiennych regulacji prawnych. Ponadto uchwała z 30 maja 1990 r. została wydana na tle odmiennego stanu faktycznego (ocenie podlegała sytuacja osób, które opuściły, zbiegły z ZSRR przed rozpoczęciem ewakuacji). Tymczasem ojciec skarżącej powrócił do kraju dobrowolnie. W skardze kasacyjnej podnosi się nadto, że umowa z 25 marca 1957 r. nie stanowi o ewakuacji obywateli polskich, lecz o prawie do repatriacji, prowadzonej w trybie indywidualnym, na podstawie specjalnych zaświadczeń. Osoby wyjeżdżające w tym trybie mogły dysponować swoim mieniem według własnego uznania (odmiennie niż wynikało to z "układów republikańskich"), a w razie potrzeby władze radzieckie zobowiązane były okazywać pomoc w zbyciu ich nieruchomości. Osoba opuszczająca ZSRR nie miała teoretycznie żadnych przeszkód prawnych do dysponowania całym majątkiem nieruchomym. Trudno więc traktować tak samo, a więc i pod kątem prawa do zaliczenia wartości mienia osoby objęte umową z dnia 25 marca 1957 r. i osoby objęte "układami republikańskimi". Skarga kwestionuje także zarzut Sądu postawiony organom naruszenia przepisów postępowania przez niedokonanie ustaleń, czy ojciec skarżącej rozporządził swoim majątkiem nieruchomym przed repatriacją, a jeżeli nie – to czy wynikało to z przyczyn od niego niezależnych. Jeśli prawo do zaliczenia przysługuje tylko osobom repatriowanym na podstawie "układów republikańskich", to nakazanie ustalania kwestii dysponowania majątkiem przez ojca skarżącej nie ma i nie może mieć znaczenia dla sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. L. wniosła o jej oddalenie, opowiadając się za stanowiskiem zajętym w wyroku WSA z tym, że zdaniem skarżącej ze względu na złożenie wniosku w sierpniu 1956 r. i uniemożliwienie przez władze białoruskie wyjazdu do Polski winien mieć zastosowanie układ z 9 września 1944 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a postawione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego i przepisów postępowania Sąd odwoławczy uznał za chybione. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży nieruchomości albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, nie ograniczając się tylko do wykładni literalnej, z której na pierwszy rzut oka mogłoby wydawać się, że obejmuje ona tylko osoby, które repatriowały się na podstawie czterech aktów wymienionych w art. 1 pkt 1-4 ustawy. Trafnie Sąd ten za pomocne uznał odwołanie się do wykładni historycznej, dokonanej przez Sąd Najwyższy pod rządami obowiązującego ówcześnie art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w uchwale III CZP 1/90 z dnia 30 maja 1990 r. (OSNCP z. 10-11, poz. 129), w której Sąd ten przyjął, iż osoby które powróciły do kraju na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej miedzy rządami PRL a ZSRR (która stwarzała repatriantom możliwość rozporządzenia mieniem) powinny być traktowane na równi z tymi, które skorzystały z możliwości powrotu do kraju w latach 1944-1957. Sąd opowiedział się za uprawnieniami tych osób, które nie mogły poddać się "procedurze" określonej w tych umowach, gdyż w tym czasie z przyczyn od nich niezależnych nie przebywały w ZSRR lub nie mogły z prawa repatriacji skorzystać (jak było to w przypadku ojca skarżącej). Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądowym z początku lat 90-tych (także uchwale SN III CZP 4/90 z dnia 5 czerwca 1990 r.) przyjmowano, że ustalanie kręgu osób uprawnionych do ekwiwalentu tylko przy zastosowaniu wykładni językowej było pozbawione uzasadnionych racji. "Krąg osób do ekwiwalentu przewidziany w ustawie nie może być – zdaniem Sądu Najwyższego − ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów obiektywnych, tzn. na podstawie umów międzynarodowych regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. terenów wschodnich i ich kwestie majątkowe z tym związane. Kryteria obiektywne nie mogą być jedyną podstawą ocen zachowań Polaków, którzy w związku z wojną znaleźli się poza dawnymi granicami państwa polskiego. Powszechnie bowiem wiadomo, że obywatele polscy, zamieszkujący ziemie wschodnie byli po 17 września 1939 r. całkowicie pozbawieni ochrony prawnej i poddani powszechnej dyskryminacji prawnej. Stąd też stosując kryteria subiektywne (...) nie można ich odrywać od indywidualnych warunków w jakich znalazły się poszczególne osoby, bowiem w konsekwencji głównie to decydowało o sposobie opuszczenia przez te osoby terenów włączonych do ZSRR i przybyciu ich do Polski." Sąd Najwyższy podkreślił również obowiązek uwzględniania przy rozpatrywaniu tych spraw zasady równości obywateli, wynikającej z Konstytucji RP. Realizacja tej zasady nakazuje stosowanie takiej wykładni, która wyłączałaby różne traktowanie Polaków, dawnych mieszkańców terenów nie wchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej. Zasadnie WSA uznał ten kierunek wykładni za uprawniony także pod rządami ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Podzielając wykładnię przedstawioną w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż brzmienie art. 1 pkt 1-4 ustawy 12 grudnia 2003 r. samo przez się nie wyklucza z kręgu osób uprawnionych do zaliczenia wartości mienia osób przybyłych na teren Polski na podstawie umowy z 25 marca 1957 r. Redakcja tego przepisu nawiązuje do świadczeń przewidzianych w trzech "układach republikańskich" z września 1944 r. oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem JNRP i Rządem ZSRR, bowiem umowy te przewidywały zobowiązania Polski do zapłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione przez repatriantów poza granicami. Pominięcie w art. 1 ustawy z 2003 r. umowy z 25 marca 1957 r., która dopuszczając możliwość rozporządzenia mieniem nie regulowała kwestii świadczeń rekompensacyjnych nie oznacza, że osoby, które powróciły do kraju w 1957 r. i później, nie mogą z takich świadczeń skorzystać. Na szczególną uwagę zasługuje zwłaszcza to, iż przesłanki przedmiotowe i podmiotowe zostały wymienione szczegółowo w art. 2 ustawy z 2003 r. A zatem, jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie spełnia te warunki łącznie (art. 2 ust. 1), bądź jest spadkobiercą takiej osoby (art. 2 ust. 2 ustawy) to przysługiwało jej prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami państwa polskiego. W zaistniałej sytuacji posłużenie się wykładnią językową, przy jednocześnie błędnym odczytaniu treści art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Sąd I instancji uznał za naruszające prawo, a stosując wykładnię historyczną i systemową prawidłowo ustalił treść normy prawnej. Dodatkowo podkreślić należy, iż wykładnia taka pozostaje w zgodzie z obowiązującą obecnie Konstytucją RP, która w art. 32 ustanawia zasadę równości oraz prawo do równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do różnego traktowania obywateli, którzy z przyczyn najczęściej od nich niezależnych wracali do kraju w różnym czasie. Konsekwencją nieuznania zarzutu naruszenia prawa materialnego jest bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Ppsa, który to przepis Sąd zastosował prawidłowo uchylając obie decyzje. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.