III SA/Lu 9/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta z udziałem Wojewody w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1208/02 oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 272 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Burmistrz zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/02), wnosząc o zmianę tego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] 2003 r. znak [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza z dnia [...] 2002 r. w sprawie ustalenia liczby zastępców Burmistrza Miasta oraz powołania zastępcy i ustalenia wynagrodzenia. Skarżący podał, że w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż J. Ż. w dniu powołania na stanowisko Zastępcy Burmistrza nie spełniał wymogów kwalifikacyjnych określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 61, poz. 707 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych (Dz. U. nr 210, poz. 1784), tj. nie posiadał wyższego wykształcenia. Rozporządzenie to straciło moc z dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 33, poz. 264 ze zm.). Również to rozporządzenie wprowadzało obowiązek legitymowania się przez osoby powołane na stanowisko zastępcy burmistrza między innymi wyższym wykształceniem. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na względzie uznał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem i skargę oddalił. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawę orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiły między innymi przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagrodzenia i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 33, poz. 264 ze zm.). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt K 25/04 został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej między innymi art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 272 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem można również złożyć w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o nieważności aktu normatywnego, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia. Biorąc pod uwagę, że podstawę do wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiły między innymi przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 33, poz., 264 ze zm.) uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt K 25/04 za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak również nieobowiązujące w dacie wyrokowania, ale wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, uznanego za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 61, poz. 707 ze zm.), wniesiono skargę o wznowienie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. nr 74, poz. 368 ze zm.) i przestały działać ośrodki zamiejscowe tego Sądu, a w ich miejsce zostały utworzone wojewódzkie sądy administracyjne (art. 85 powołanej ustawy). Stosownie do art. 103 cyt. ustawy w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotowa skarga Burmistrza o wznowienie postępowania sądowego dotyczy postępowania zakończonego wyrokiem wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w dniu 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/02). Wyrokiem tym sąd oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 sierpnia 2003 r. znak [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza z dnia [...] 2002 r. w sprawie ustalenia liczby zastępców Burmistrza Miasta oraz powołania zastępcy i ustalenia wynagrodzenia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04) orzekł między innymi, że art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagrodzenia i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2003 r. nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 tego rozporządzenia – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym Burmistrz jako podstawę wznowienia podał art. 272 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego – na podstawie którego zostało wydane orzeczenie – z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i art. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania; (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przyjęty w przytoczonych powyżej przepisach sposób wykonywania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości – sprawia , że zaskarżenie do wymienionego sądu aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej (organu samorządu terytorialnego) nie powoduje przejęcia sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia przez sąd, lecz skutkuje jedynie zbadaniem legalności aktu tego organu. Z uwagi na wskazany wyżej sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne rozstrzygnięcia tych sądów mają charakter kasacyjny (sąd administracyjny bądź uwzględnia skargę przez uchylenie lub stwierdzenie nieważności aktu bądź oddala skargę), co oznacza, że wyrok sądu administracyjnego nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy należy do odpowiedniego organu administracji publicznej, zaś podstawę prawną orzeczeń sądu stanowią przepisy prawa procesowego. Istotny zatem dla rozstrzygnięcia poniższej sprawy jest problem, czy zakwestionowanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu prawa materialnego może skutkować wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego. Przytoczyć w tym miejscu należy stanowisko K. Sobieralskiego wyrażone w pozycji "Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego" (Zakamycze 2003, s. 245), iż sąd administracyjny posługuje się przepisami prawa materialnego w innym kontekście niż organ administracji publicznej. Orzeczenie sądu administracyjnego wydawane jest w odniesieniu do prawa materialnego, które było podstawą kontrolowanych przejawów działalności lub bezczynności organów administracji publicznej. Przepisy prawa materialnego – obok procesowego – są podstawą postępowania prowadzącego do załatwienia sprawy w prawnej formie działania administracji, która jest poddawana kontroli sądu administracynego. Sąd ten nie jest powołany do stosowania norm prawa materialnego, zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą podziału władzy, nie sprawuje władzy wykonawczej. Zatem podstawą wydania orzeczenia przez sąd administracyjny nie jest przepis prawa materialnego. Zasadniczą podstawę tych orzeczeń stanowią przepisy prawa procesowego – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeśli chodzi o rodzaje orzeczeń, określone w art. 145 i 149 tej ustawy, w pewnym zakresie także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc przesłanka "niekonstytucyjności" dotyczy przepisów prawa materialnego, nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (podobnie A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 642). W związku z powyższym stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagrodzenia i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2003 r. nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 tego rozporządzenia – nie stanowi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przesłanki wznowienia postępowania sądowego, o której mowa w art. 272 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakończonego wyrokiem sądu z dnia 24 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1208/02). Wskazać należy, że gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć zakres stosowania art. 272 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również na sytuacje, w których Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy prawa materialnego, to zamiast słów "na podstawie którego zostało wydane orzeczenie" użyłby słów "na podstawie którego lub w stosunku do którego wydane zostało orzeczenie" (por. K. Sobieralski, tamże, s. 246). W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Celem tego przepisu jest niewątpliwie korygowanie skutków prawnych będących efektem oparcia się na wadliwych (niekonstytucyjnych) przepisach prawa , co wymaga wzruszenia prawomocnych aktów stosowania prawa, wydanych na podstawie tych przepisów. Jednakże zasady i tryb wznawiania postępowania, uchylenia decyzji lub odpowiednich rozstrzygnięć w innych sprawach winny określać przepisy właściwe dla danego postępowania. Przedmiotem postępowania kontrolnego przed sądem administracyjnym w sprawie II SA/Lu 1208/05 był akt prawa miejscowego, do którego zastosowanie miały przepisy szczególne tj. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro więc przesłanka "niekonstytucyjności" dotyczy tego właśnie postępowania odrębnego, to zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 Konstytucji RP przepisy powyższe powinny regulować tryb i zasady wznowienia postępowania. Jednakże brak tych uregulowań w ustawie o samorządzie gminnym oznacza, iż ustawodawca uznał, że pewność i stabilność porządku prawnego jest traktowana jako wartość silniejsza od wartości, jaką stanowi zakaz równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach. Art. 140 ust. 4 Konstytucji dopuszcza utrzymanie w porządku prawnym ostatecznych rozstrzygnięć, oparty na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, o ile nie zastosowano dla ich uchylenia odpowiedniego trybu określonego właściwymi przepisami proceduralnymi, a więc tym samym zezwala na utrzymywanie w porządku prawnym różnych rozstrzygnięć tych samych sytuacji prawnych (Marek Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego" pub. Państwo i Prawo z 2003 r. Nr 3). W przypadku negatywnej oceny zasadności zgłoszonej podstawy wznowienia postępowania lub braku jej wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia sąd oddala skargę o wznowienie postępowania (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 681; P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 357). Z tych względów działając na podstawie art. 282 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.