II OSK 3/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 563/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 04 lutego 2004 r. Nr XXXVII/337/04 w przedmiocie uwzględnienia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" na Woli Justowskiej w Krakowie 1. uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 20 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "O" w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XXXVII/337/04 z dnia 4 lutego 2004 r. "w sprawie rozpatrzenia protestów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kasztanowa" w części dotyczącej odrzucenia zarzutów Spółdzielni dotyczących "przeznaczenia i warunków zabudowy na działce Nr [...] w K.". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na uchwałę o odrzuceniu protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uchwałę tę można zaskarżyć w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zmianami), jednakże warunkiem dopuszczalności tej skargi jest wniesienie jej po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organów gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego. Ponieważ skarżąca Spółdzielnia wezwania takiego nie dokonała – skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną na to postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa O. w K., reprezentowana przez adwokata zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez przyjęcie, iż skarga na wsk. uchwałę jest niedopuszczalna. Skarżona uchwała dotyczy bowiem w istocie zarzutu a nie protestu Spółdzielni, jak błędnie zakwalifikowała Rada Miasta sprzeciwy Spółdzielni w odniesieniu do określonego w projekcie planu przeznaczenia działki Nr [...]. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto, że postanowienie Sądu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U . z 1999 r. Nr 15, poz. 139) poprzez jego niezastosowanie w związku z błędnym uznaniem, iż tryb zaskarżania uchwał o odrzuceniu zarzutów nie przysługiwał stronie skarżącej a także – naruszenie art. 101 pow. ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w związku z niedokonaniem przez skarżącą wezwania organów gminy do dobrowolnego usunięcia naruszenia – wniesiona w sprawie niniejszej skarga jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano zgłaszany w skardze do Sądu I instancji zarzut, że zastrzeżenia Spółdzielni do projektu planu w części dotyczącej działki Nr [...] w rzeczywistości były zarzutem, a nie protestem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, na czym polega, w ocenie skarżącej naruszenie jej interesu prawnego przeznaczeniem działki [...] na określone w projekcie cele. Skarżący twierdzi, że niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, który wydał orzeczenie kończące postępowanie w sprawie opierając się jedynie na kryterium formalnym, jakim była nazwa uchwały ustalona przez samą Radę Miasta, bez dokonania oceny, czy nazwa ta, będąca konsekwencją zakwalifikowania zastrzeżeń skarżącego jako protestu, a nie zarzutu, jest prawidłowa. Sąd bowiem w ogóle nie zbadał, czy stronie przysługuje interes prawny do zgłaszania zastrzeżeń do projektu planu, przyjmując a limine, że skoro Rada Miasta odrzuciła zastrzeżenia jako protest, to strona (mimo wniesienia w rzeczywistości zarzutu) – nie mogła skorzystać z uprawnienia przysługującego podmiotowi wnoszącemu zarzut. Gmina Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując m.in., że w wyniku złożonej przez radnych poprawce do planu i protestów właścicieli działek położonych po południowej stronie działki Nr [...], skutkujących koniecznością zmiany przebiegu drogi projekt planu wymaga korekty i ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Spór więc dotyczący obecnego rozwiązania w projekcie planu jest obecnie bezprzedmiotowy. Do skorygowanego projektu planu skarżąca będzie mogła składać protesty lub zarzuty, o czym powiadomiono skarżącą pismem z dnia 6 sierpnia 2004 r. W tych okolicznościach, zdaniem gminy zgłaszane przez Spółdzielnię zastrzeżenia co do przebiegu drogi oznaczonego w projekcie, który obecnie jest weryfikowany – są przedwczesne. Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że nie został powiadomiony o prowadzeniu procedury planistycznej, pełnomocnik zaś Rady Miasta oświadczył, że nie dysponuje żadnym dowodem na okoliczność ponowienia procedury planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) wprowadzają dwa rodzaje środków kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszym z nich jest protest, który przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu – art. 23 ust. 1. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych. Powyższa ustawa nie przewidziała możliwości wniesienia skargi do Sądu na uchwałę o odrzuceniu protestu i dlatego wnoszący protest nie ma legitymacji skargowej. Drugim środkiem kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny został naruszony przez ustalenia tego projektu planu – art. 24 ust. 1. Uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne lub prawne – art. 24 ust. 2 ustawy i przysługuje na nią skarga do Sądu – art. 24 ust. 4 ustawy. O przynależności wniesionych zastrzeżeń do kategorii protestów czy zarzutów decyduje obiektywne stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który te zastrzeżenia wniósł. Tego rodzaju interesem mogą się wykazać właściciele lub wieczyści użytkownicy działek, które zostały w projekcie planu przeznaczone na cel niezgodny z zamierzeniami ich właścicieli lub gdy tereny sąsiadujące z ich działkami przeznaczono na cele mogące niekorzystnie wpływać na wykorzystanie praw właścicielskich. W sprawie niniejszej zastrzeżenia do projektu planu zgłoszone przez skarżącą dotyczyły przeznaczenia działki Nr [...], sąsiadującej z działką publiczną. W skardze do Sądu I instancji na uchwałę odrzucającą te zastrzeżenia, potraktowane jako protest, skarżąca podnosiła okoliczność wadliwego zakwalifikowania jej zastrzeżeń i rozpoznania ich jako protestu, a nie jako zarzutu. Wskazała przy tym na czym opiera twierdzenie, iż określone w projekcie planu przeznaczenie działki Nr [...] narusza interes prawny Spółdzielni. Do zarzutów tych nie odniósł się Sąd I instancji i jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na tym, że zaskarżona uchwała w tytule i treści oznaczyła zastrzeżenia Spółdzielni jako protest. Tymczasem – bez dokonania wnikliwej oceny charakteru zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń do projektu planu – i bez ustalenia, jaki faktycznie charakter (zarzutu czy protestu) mają te zastrzeżenia – nie było podstaw do uznania, że skarżona uchwała w istocie jest uchwałą odrzucającą protesty, a tym samym – że skarga na tę uchwałę wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna. Zasadnie więc w skardze kasacyjnej podniesiono, że wydane przez Sąd I instancji postanowienie o odrzuceniu skargi Spółdzielni jako niedopuszczalnej narusza prawo, a dokładnie – art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec niedokonania ustaleń przez Sąd I instancji dotyczących tego, czy uchwała zaskarżona do tego sądu jest uchwałą o odrzuceniu zarzutu czy protestu – skład orzekający w sprawie niniejszej uznał za zbędne dokonywanie oceny stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu – w trybie art. 101 pow. ustawy o samorządzie gminnym. Biorąc powyższe po uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 pow. ustawy.