II SA/Po 209/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi 1/P. S., 2/E.S., 3/D. B., 4/W.P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego; I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ St.Małek /-/ M.Górecka /-/ E.Podrazik Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta odrzuciła zarzuty P. S., W. P., D.B. i E.S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon ulicy [...]" w P . Skargę na powyższą uchwałę wnieśli w/w będący współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], leżącej w obrębie opracowanego projektu planu. Skarżący żądali jej uchylenia, gdyż ich zdaniem skarżona uchwała naruszała ona art. 10 w zw. z art. 9 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skutkowała pozbawieniem skarżących bez dostatecznego uzasadnienia przysługującego im prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i dwoma pawilonami handlowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2004r., sygn. akt II S.A./Po 285/04, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż wprawdzie ustalenia projektu planu dotyczą interesu prawnego skarżących, to obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), która to ustawa w rozpoznawanej sprawie miała zastosowanie. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta dochowała postanowień art. 18 ust. 2 ustawy bowiem zachowana została sformalizowana procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem skarżący mieli zapewnioną ochronę swych interesów. Co do zarzutów skargi, że projekt planu przewiduje rozwiązania, które w przypadku jego uchwalenia pozbawią skarżących prawa własności i uniemożliwią prowadzenie działalności gospodarczej na należącej do nich nieruchomości, Sąd podniósł, że w postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu nie są przesądzone kwestie własności do gruntu, choć niewątpliwie przeznaczenie danego terenu w planie na cele publiczne może w przypadku realizacji tego planu do wywłaszczenia przy braku zgody na dobrowolne wyzbycie się w drodze umowy prawa do nieruchomości. To jednak nie jest tożsame z naruszeniem prawa, bowiem ustawodawca przyznał gminie prawo do uchwalania planów miejscowych, w których określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych (art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy). Sąd ocenił, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta kierowała się interesem publicznym, gdyż sporna działka ma być przeznaczona na poszerzenie terenu istniejącej zajezdni miejskiej, co jest niezbędne wobec rozbudowy miasta i rozbudowy sieci komunikacji miejskiej, zaś takie przeznaczenie działki skarżących było przewidziane we wszystkich obowiązujących od 1975r. planach zagospodarowania przestrzennego. To - w ocenie Sądu - znaczyło, iż sytuacja skarżących nie uległa zmianie w wyniku zaskarżonej uchwały. Nadto Sąd uznał, iż projekt planu jest zgodny z przepisami o ochronie środowiska, a Rada Miasta zachowała wymagania procedury określone w art. 18 ust. 2 ustawy a więc działała tym samym w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego i uprawnień z tego tytułu płynących nie nadużyła. W skardze kasacyjnej skarżący żądali uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zarzucali naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy podnosząc, iż w odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosząc o jej oddalenie powołała się na interes społeczny, który określa jako przeznaczenie spornego terenu jako rezerwę pod budowę zajezdni autobusowej podyktowany koniecznością dbania o jakość świadczonych usług komunalnych dla znacznej liczby mieszkańców P . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono i ten argument, że dokonując takiego przeznaczenia terenu jako rezerwy pod rozbudowę zajezdni, w skład którego wchodzi działka skarżących, gmina nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Przeznaczenie bowiem terenu jako rezerwy pod rozbudowę nie jest - w ocenie skargi kasacyjnej - ustaleniem przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania w planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w istocie o niczym konkretnym nie stanowi, a jest tylko rezerwą i przeznaczając teren pod rezerwę gmina nie ustaliła zasad obsługi technicznej do czego zobowiązuje art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy. Odpowiadając na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 115/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozstrzygając w pkt. 2 wyroku o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, iż stanowisko skargi kasacyjnej jest słuszne. Odnosząc zarzuty skargi kasacyjnej do treści zaskarżonego orzeczenia. Sąd II instancji stwierdził, że z treści dokumentów dotyczących projektu planu, w tym załącznika graficznego wynika, iż teren w skład którego wchodzi działka skarżących został w projekcie planu przeznaczony pod poszerzenie istniejącej zajezdni, pas zieleni izolacyjnej, teren sieci ciepłowniczej i o takim przeznaczeniu terenu w projekcie planu wypowiada się uzasadnienie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę zaś Rada Miasta w istocie podała, że przedmiotowy teren jest przeznaczony jako rezerwa terenu dla rozbudowy zajezdni - co może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistych intencji wykorzystania terenu, lecz nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji oddalając skargę akceptował przeznaczenie terenu jako rezerwy pod budowę zajezdni autobusowej. Dalej Sąd II instancji podał, iż stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 4 ust. 1 ustawy, co do przypisywanej gminie swobody planistycznej nie jest prawidłowe. Zdaniem Sądu II instancji uprawnienie do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu określane w literaturze jako "władztwo planistyczne" przyznane gminie w tymże przepisie prawnym nie oznacza dowolności działania gminy w zakresie przeznaczenia danego terenu na określony cel w planie miejscowym, lecz uprawnienie do działania w granicach zasad wyznaczonych art. 1 ust. 2 ustawy oraz poszanowania porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. W szczególności zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy uwzględnione winny być walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, co ma szczególne znaczenie przy kolizji interesu indywidualnego z interesem zbiorowo- publicznym. Skoro nie ma w naszym ustawodawstwie uregulowań , które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, jeśli w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to - zdaniem Sądu II instancji - winny być wykazane przesłanki takiego wyboru, a brak ujawnienia zaistnienia takich przesłanek może być poczytany jako nadużycie przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy prawa. W ocenie Sądu II instancji z zachowania przez gminę procedury planistycznej wynikającej z art. 18 ust. 2 ustawy nie wynika czy przy wyborze rozwiązań planistycznych gmina działała zgodnie z zasadami wyznaczonymi jej art. 1 ust. 2 ustawy i w zgodności z innymi ustawami jak też czy nie nadużyła swych uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy. Potwierdzone przez Sąd II instancji zachowanie przez gminę procedur planistycznych nie mogło być - zdaniem tego Sądu - wyłączną przesłanką dla oceny, czy gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień planistycznych. Ocena czy działała ona w granicach wyznaczonych art. 4 ust. 1 ustawy winna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu II instancji w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uzasadnił działanie Rady Miejskiej tym, że podejmując skarżoną uchwałę kierowała się interesem publicznym, bowiem sporna działka miała być przeznaczona na poszerzenie istniejącej zajezdni miejskiej, co jest niezbędne wobec rozbudowy miasta i rozbudowy sieci komunikacji miejskiej, gdy tymczasem w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały nie ma takich ustaleń i nie wymienia się w niej potrzeb inwestycyjnych zajezdni i konieczności wykorzystywania na ten cel terenu należącego do skarżących. Podnoszona w omawianym uzasadnieniu skarżonego wyroku okoliczność, że w planach miejscowych już od 1975r. przedmiotowy teren jest przeznaczony na rozbudowę zajezdni autobusowej, nie oznacza wprost - zdaniem Sądu II instancji - że ten teren jest nadal niezbędny dla potrzeb zajezdni. Zdaniem Sądu II instancji ta okoliczność nie zwalniała Radę Miasta od wykazania aktualnej potrzeby przeznaczenia działki skarżących na cel publiczny ,a fakt wieloletniego przeznaczenia tej działki w planach na ten cel i nie zrealizowania tego dotychczas niekoniecznie - zdaniem Sądu II instancji - musi być odczytywany jako rzeczywista potrzeba przeznaczenia tego terenu na "cele poszerzenia zajezdni autobusowej". Wszystko to - zdaniem Sądu II instancji - oznaczało, że nie można było odmówić słuszności zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy, co powodowało uchylenie skarżonego wyroku. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 31.05.2006r. strony postępowania sądowego wnosiły i wywodziły jak w pismach procesowych złożonych do akt sądowych. Pełnomocnik skarżących nie zgłosił żądania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Otóż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998r., 1 PKN 226/98, OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 486); b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Z kolei z określenia "związany jest wykładnią prawa " należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Odnosząc się do omawianej sprawy należy stwierdzić, że jej stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie uległ zmianie, zaś co do stanu prawnego, to Sąd ponownie rozpoznając sprawę ocenia czy skarżona uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] była wydana zgodnie z obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami prawa - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stan faktyczny sprawy nie był sporny pomiędzy stronami postępowania i dotyczył podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie odrzucenia zarzutu skarżących do projektu miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon ulicy [...] w P ". Skarżący natomiast kwestionowali to, że zaskarżona uchwała dostatecznie nie uzasadnia interesu publicznego, dla którego działka skarżących miałaby być w miejscowym planie przeznaczona na poszerzenie istniejącej zajezdni autobusowej a tym samym - zdaniem skarżących - doszło do nadużycia władztwa planistycznego przysługującego gminie na mocy art. 4 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 4 ust. 1 odnosząc ten przepis do zasad wyznaczonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i zasady poszanowania porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako wiążąca stanowi, że przyznane gminie uprawnienie do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu tzw. "władztwo planistyczne" nie jest uprawnieniem, z którego dowolnie może korzystać gmina, lecz działania gminy w zakresie przeznaczenia danego terenu na określony cel w planie miejscowym winny pozostawać w granicach zasad wyznaczonych w art. 1 ust. 2 ustawy oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Wobec braku w naszym ustawodawstwie uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym w sytuacji, gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, winny być więc wykazane przesłanki takiego wyboru, zaś brak ujawnienia zaistnienia takich przesłanek może być poczytany jako nadużycie przysługującego gminie na mocy art. 4 ust. 1 ustawy prawa. Odnosząc to do omawianej sprawy należy stwierdzić, że skarżona uchwała w jej uzasadnieniu nie ma ustaleń wskazujących na to, że Rada Miasta podejmując tę uchwałę kierowała się interesem publicznym i nie wymienia się w niej potrzeb inwestycyjnych zajezdni i konieczności wykorzystania na ten cel terenu należącego do skarżących. Uzasadnienie skarżonej uchwały nie wykazuje istnienia konieczności rozbudowy zajezdni i nie podaje żadnych przyczyn, dla których teren jej miałby być poszerzony. Z kolei przytaczana w uzasadnieniu uchwały okoliczność, że w planach miejscowych już od 1975 roku przedmiotowy teren jest przeznaczony na ten cel nie oznacza wprost, że teren ten jest nadal niezbędny dla potrzeb zajezdni i czy w istocie jest to rzeczywista potrzeba przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele poszerzenia zajezdni tramwajowej tym bardziej, że fakt wieloletniego przeznaczenia spornej działki w planach na taki cel i niezrealizowanie go dotychczas nie musi być odczytywany jako aktualna i rzeczywista potrzeba. Rozpatrując ponownie zarzuty skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon ul. [...] w P." Rada Miasta winna rozważyć czy w istocie sporny teren stanowiący działkę skarżących ma być przeznaczony na rezerwę pod rozbudowę zajezdni autobusowej - jak to podano w odpowiedzi na skargę, czy też na cele poszerzenia istniejącej zajezdni komunikacji miejskiej - jak to wynika z treści dokumentów dotyczących projektu planu. Po skonkretyzowaniu celu należy wykazać, że proponowany projekt planu uwzględnia interes publiczny, następnie należy uzasadnić potrzebę dania pierwszeństwa interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, rozważyć inną możliwość realizacji celu publicznego np. na terenie niezabudowanym - na co wskazywali skarżący podając, iż istnieje możliwość poszerzenia zajezdni o teren niezabudowany i wykazać konieczność wprowadzenia proponowanego w planie miejscowym rozwiązania. Wszystko to winna Rada Miasta uczynić w oparciu o treść niniejszego uzasadnienia i biorąc pod uwagę treść art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 94 § 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 147 i na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Orzeczono jedynie o zwrocie kosztów sądowych bowiem pełnomocnik skarżących nie zgłosił wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. /-/ St.Małek /-/ M.Górecka /-/ E.Podrazik MK