II SA/Gl 225/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach określonych w rozdziale I pkt 1, 2, 3, i 5 załącznika do uchwały. W dniu [...] r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. Jako podstawa prawna podjętej uchwały został podany przepis art. 18 ust.2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 i art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Uchwała ta została przesłana Wojewodzie [...] i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...]r., nr [...], poz. [...]. Pismem z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] , na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w częściach określonych w rozdziale I pkt 1,2,3 i 5 załącznika do uchwały. Zarzucił, że postanowienia załącznika do uchwały w rozdz. I pkt 1 litera a-e powtarzają zapisy art. 37 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami; postanowienia rozdz. I pkt 1 lit. g, h, j zapisy art. 37 ust. 2 pkt 7,9 i 10 tej ustawy; postanowienia rozdz. I pkt 1 lit. f zapisy art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy z uwzględnieniem art. 231 § 2 kodeksu cywilnego; postanowienia rozdz. I pkt 1 lit. i powielają zapis art. 37 ust. 3 powoływanej ustawy z jednoczesną jego modyfikacją, polegająca na pominięciu postanowień art. 37 ust. 3 zdanie 2 i 3 . Również powielenie regulacji ustawowych, w ocenie Wojewody, stanowią zapisy rozdz. I pkt 2 załącznika, wskazujące sytuacje, w których następuje zbywanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, to reguluje bowiem art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób kompletny reguluje sprawy zwrotu udzielonej bonifikaty, brak zatem podstaw do wprowadzania takiej regulacji przez gminę w uchwale, jak to uczyniono w rozdz. I pkt 3 lit. d załącznika. W odniesieniu do postanowień rozdz. I pkt 5 załącznika uznano, że narusza on zasadę z art. 7 Konstytucji, poprzez unormowanie kwestii podlegających regulacji w umowie cywilnej, zawieranej między kontrahentami. Zauważono również, że art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje sprawy udzielania bonifikaty od ceny nieruchomości przez właściwy organ, za zgodą rady. Organem tym jest starosta w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy. Rada gminy może zatem wyłącznie udzielać zgody na zastosowanie bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej określonym podmiotom, co może mieć miejsce również poprzez podjęcie w tej kwestii aktu o charakterze generalnym. Tymczasem w postanowieniach rozdz. I pkt 3 lit. a i c załącznika zawarto kategoryczne stwierdzenia, przesądzające o udzieleniu bonifikat przez Burmistrza Miasta S., z jednoczesnym określeniem ich wysokości. Zapis ten oceniono jako podjęty z przekroczeniem granic upoważnienia udzielonego radzie w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zanegowano jednocześnie możliwość ustalenia przez radę w uchwale konkretnej wysokości udzielanych bonifikat. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska S. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniono, że zaskarżona uchwała zastąpiła wcześniejszą uchwałę nr [...] z [...] r. dotyczącą zasad sprzedaży, oddawania w użytkowanie wieczyste, obciążania, najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych, nabywania i przyjmowania darowizn. W uzasadnieniu podniesiono, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia wyłącznej kompetencji Burmistrza do udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości, jak również przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. W tym zakresie powołano się na stanowisko doktryny i tezy formułowane w komentarzach do ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuszczające określanie w sposób ogólny zarówno przypadków zastosowania bonifikat, jak i ich zakresu. Praktykę taką oceniono w odpowiedzi na skargę jako gwarancję równego traktowania podmiotów. Odnośnie zapisu rozdz. I pkt 3 lit. d załącznika wskazano, że powtórzenie postanowień art. 68 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z zamierzeniami rady, ujednoznacznia obowiązek zwrotu bonifikaty, w sytuacji jakiej ustawa nie przewidziała. Tu powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2002 r. sygn. akt III CZP 59/2002. Jasność i przejrzystość uchwały wymagała w ocenie Rady, przytoczenia zapisu ustawy z modyfikacją wynikającą z orzeczenia Sądu Najwyższego. Analogicznie, za niezbędną dla zupełności i czytelności postanowień uchwały, uznano konieczność zawarcia w jej treści postanowień zapisów rozdz. 1 pkt 1 i 2 załącznika. Art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada złożoną strukturę i zawiera trzy normy, wobec czego podniesiono, że podjęta uchwała nie modyfikuje w żadnej mierze art. 37 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi argumentowano również, że rozdz. I pkt 5 załącznika nie naruszają przepisów prawa, albowiem rozstrzygnięcie o ponoszeniu kosztów nabycia nieruchomości mieści się w upoważnieniu do ustalenia zasad nabycia i zbycia nieruchomości. Rozstrzygnięcie to uznano za realizację wartości państwa prawnego, albowiem umożliwia ono przewidywanie przez podmioty nabywające nieruchomości skutków finansowych związanych z tym nabyciem i eliminuje uznaniowość działań organów, co gwarantuje równość wobec prawa. Wartościom takim w ocenie Rady, nie sprzyja sugerowane ustalanie zasad ponoszenia kosztów nabycia w umowie cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowi art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności uchwały rady gminy, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc taką skargę organ nadzoru nie jest ograniczony terminem zaskarżenia, określonym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium kontroli uchwały rady stanowi jej zgodność z prawem. W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż naruszenie prawa przy uchwalaniu norm prawa miejscowego stanowią tak przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens, jak i przypadki powtarzania norm ustawowych. Sytuacja taka prowadzi bowiem do dualizmu prawnego, co narusza zasadę spójności i hierarchiczności systemu prawa, te same regulacje nie mogą bowiem znajdować się w aktach prawnych o różnym charakterze i mocy wiążącej. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy zaliczyć m.in. uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy zasadą jest, iż nieruchomości są zbywane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zasadę taką powtarza rozdz. I pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i niewątpliwie w tym zakresie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej. Przypadki odstępstw od trybu przetargowego wymienia art. 37 ust. 2 ustawy. Powtórzenie wskazanych w tym ustępie przepisów zawierają normy ustanowione przez Radę w rozdz. I pkt 1 lit a, b, c, d, e, f, g, h, j. Nadto postanowienia lit. f załącznika wprowadzają modyfikację w stosunku do zapisu art. 37 ust. 2 pkt 6, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza bowiem w tym zakresie swego zastosowania w przypadkach określonych w art. 231 § 2 kodeksu cywilnego. W tym zakresie przepis rozdz. I pkt 1 lit. f załącznika do uchwały zawiera normę o treści zmodyfikowanej w stosunku do treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy. Należy również zwrócić uwagę na postanowienie zawarte w rozdz. I pkt 1 lit. i załącznika. W punkcie tym Rada ustanowiła regułę, iż w trybie bezprzetargowym zbywane są nieruchomości z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe lub realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza możliwość dla rady gminy, zwolnienia w drodze uchwały, takiej kategorii nabywców z obowiązku zachowania trybu przetargu. Jednocześnie jednak art. 37 ust. 3 zdanie trzecie wyklucza możliwość takiego zwolnienia w przypadku większej ilości kandydatów do nabycia nieruchomości, spełniających ustawowe przesłanki. Regulacja ta umożliwia zatem podjęcie Radzie uchwały zwalniającej z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu, jedynie w odniesieniu do przypadków, gdy o nabycie ubiega się tylko jeden podmiot. Warunek taki nie został zastrzeżony, co należy ocenić jako naruszenie granic ustawowego upoważnienia do podjęcia uchwały. Będące podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają regulacji, zwalniającej spod rygoru przeprowadzenia przetargu przypadków wskazanych w rozdz. I pkt 1 lit. k załącznika do uchwały, dotyczącym zbywania lokali mieszkalnych. W tym zakresie należy zatem uznać, iż postanowienia te naruszają art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerzając katalog przypadków bezprzetargowego zbywania nieruchomości. Nadto postanowienia rozdz. I pkt 1 lit. k załącznika, tiret 1-3 dotyczą innych przedmiotowo kwestii, niż ustalenie katalogu odstępstw od obowiązku przeprowadzenia przetargu. W rozdziale I pkt 3 załącznika do uchwały zostały uregulowane sprawy związane z udzielaniem bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, iż postanowienia litery d, odnoszące się do obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego, stanowią powtórzenie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w części w jakiej reguluje on również sprawy nieruchomości będących lokalami mieszkalnymi. Natomiast zdanie drugie tej litery załącznika odnosi się do kwestii związanej ze skutkami zbycia lokalu przed upływem określonego terminu przez każdego następcę prawnego nabywcy, na rzecz osoby nie będącego osobą bliską. Nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem Rady Miejskiej, że nie jest to zagadnienie uregulowane w ustawie. Faktem jest, iż zakres stosowania przepisu art. 68 ust. 2 ustawy został określony na drodze orzecznictwa sądowego. Należy jednak podkreślić, że jest to wyłącznie przypadek interpretacji normy ustawowej. Interpretacja taka, nawet jeżeli jest uznawana za prawidłową i jest podzielana przez organy orzekające, nie ma waloru prawotwórczego, stąd chybiony jest argument Rady Miejskiej, iż dla przejrzystości i pewności obrotu konieczne było jej zawarcie w uchwale. W drodze interpretacji art. 68 ust. 2 ustawy nie doszło bowiem do ustalenia jakiejś nowej normy prawnej, która nie jest związana z brzmieniem przepisu, lecz ustalone zostało znaczenie nadawane zapisowi art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu nie można uznać za prawidłową praktyki, polegającej na powieleniu w postanowieniach uchwały zapisów normy ustawowej z jednoczesnym podaniem jej interpretacji. Interpretacja, w tym dokonywana przez sądy, nie ma charakteru ani normatywnego, ani nawet wiążącego na przyszłość organy. W punktach rozdz. I pkt 3 litera "a" i "b" załącznika do uchwały określono natomiast zasady udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców posiadających ustawowe pierwszeństwo w nabyciu w trybie bezprzetargowym. W stosunku do tych najemców, przy jednorazowej zapłacie ceny, ustalono 80 % bonifikatę dla lokali w budynkach wybudowanych przez I wojną światową i w budynkach wybudowanych w okresie międzywojennym, w których wydzielono więcej niż 7 samodzielnych lokali. W stosunku do pozostałych budynków bonifikatę ustalono na poziomie 60 %. W przypadku zapłaty na raty określono, że I rata nie może być niższa niż 10 procent, termin spłaty dłuższy niż 10 lat, a bonifikaty określono na poziomie 65 % (w budynkach z okresu międzywojennego, w których wydzielono więcej niż 7 lokali i w budynkach sprzed I wojny światowej) oraz 50 % w pozostałych budynkach. Przyjęto również, że zmiana zapłaty z systemu ratalnego na gotówkowy nie modyfikuje wysokości bonifikaty. Natomiast w rozdz. I pkt 3 lit. "c" załącznika przyjęto 60 % bonifikatę przy zaspokajaniu roszczeń wynikających z art. 209 a pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli chodzi o udzielanie bonifikat, regulacje ustawową w tym zakresie zawiera art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że udzielić bonifikaty może jedynie organ uprawniony, jakim jest starosta w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Bonifikata ta przyznawana jest za zgodą odpowiednio: wojewody, rady lub sejmiku. Organ uprawniony do wyrażenia zgody może ją zawrzeć tak w uchwale o charakterze indywidualnym, jak i w uchwale o charakterze generalnym. Przepis art. 68 ust. 1 ustawy zawiera normę o charakterze uprawniającym, właściwy organ może bowiem udzielić bonifikaty, lecz do jej udzielenia nie jest zobligowany. Jeżeli zdecyduje się na udzielenie takiej bonifikaty, co leży w zakresie jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Nie może zatem być tak, że uchwała rady, w odniesieniu do konkretnych przypadków faktycznych, ustala jako zasadę zastosowanie obniżki ceny w określonej wysokości. Takie postanowienie uchwały stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego, które dotyczy jedynie zgody na zastosowanie określonych obniżek, gdy właściwy organ udzielający bonifikaty, zadecyduje o jej zastosowaniu. Argument Rady Miejskiej S., iż takie rozwiązanie służy zasadzie równości wobec prawa nie jest dostateczny. Również konstytucyjną zasadą jest zasada sprawiedliwości, która nie wyczerpuje się w przyjęciu kryterium równości, lecz polega na różnicowaniu kryteriów podziału w odniesieniu do odmiennych sytuacji. Przedmiotem zaskarżenia były również postanowienia rozdz. I pkt 5 załącznika do uchwały. W przepisie tym Rada Miejska postanowiła, że w przypadku złożenia wniosku o nabycie nieruchomości gminnej, podmiot wnioskujący ponosi koszty nabycia, w tym niezbędnych pomiarów geodezyjnych i wyceny nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż sprawy te związane są z zawarciem umowy, co następuje w trybie zawarcia prawa cywilnego. Z tych względów brak jest podstaw prawnych do regulowania obowiązków nabywców w drodze przepisów prawa miejscowego. Do wydania takich przepisów organy władzy publicznej muszą posiadać kompetencję, zaś żaden przepis prawa nie uprawnia do regulowania na poziomie przepisów prawa miejscowego spraw związanych z przygotowaniem i zawarciem umowy cywilnoprawnej. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono, zgodnie z art. 61 § 2 pkt 3 powoływanej ustawy.