III SA/Wr 164/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prowadzenia handlu poza targowiskami i wyznaczonymi miejscami I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska Ś. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie prowadzenia handlu poza targowiskami i wyznaczonymi miejscami, powołując w podstawie prawnej przepisy art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 ust. 1 uchwały dopuszczono handel okrężny (obwoźny i obnośny) – poza targowiskami i miejscami, o których mowa w uchwale tego samego organu z dnia [...], Nr [...] w sprawie opłaty targowej – w zakresie okolicznościowej i okresowej sprzedaży prowadzonej w następujących terminach i miejscach: 1) w dniach 26.10.-2.11. oraz w Wielką Sobotę i w Wigilię Świąt Bożego Narodzenia, w zakresie sprzedaży kwiatów i zniczy, przy: ul. B. (łąka na działce Nr [...], obr. [...], ark. mapy [...]), ul. D. (pas zieleni na działce Nr [...], obr. [...], ark. mapy [...]), ul. Ł. (pas zieleni przy parkingu na działce Nr [...], obr. [...], ark. mapy [...], ul. M. (parking przy targowisku) i ul. R. (parking przy targowisku); 2) w dniach 20.12-24.12., w zakresie sprzedaży żywych ryb i choinek, w R. oraz przy: ul. D. (parking przy targowisku) i ul. R. (parking przy targowisku); 3) w dniach 15.09-15.11., w zakresie sprzedaży ziemniaków i kapusty, przy: ul. M. (parking przy targowisku) i ul. R. (parking przy targowisku); 4) w dniach 1.01-31.12., w zakresie sprzedaży kwiatów, w R. (istniejące stoiska, usytuowane przed głównym wejściem do teatru). W § 1 ust. 2 uchwały dopuszczono ponadto możliwość prowadzenia działalności przed sklepem lub lokalem, ale tylko najemcom lub właścicielom lokali, w branży zgodnej z prowadzoną w sklepie lub lokalu, z wyjątkiem terenu przed Miejskim Domem Handlowym na Placu G. Natomiast w § 2 uchwały – w stosunku do osób naruszających jej przepisy – przewidziano kary grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W uzasadnieniu uchwały podano, że została ona podjęta w wyniku próśb mieszkańców gminy, w celu umożliwienia, w tych okresach roku, w których obserwuje się wzmożone zakupy, prowadzenie działalności handlowej. Wojewoda D., powołując się na przepisy art. 93 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej wprowadza w art. 20 zasadę oparcia społecznej gospodarki rynkowej na wolności działalności rynkowej. Ta konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), gdzie handel okrężny nie doznał żadnych ograniczeń i jest dozwoloną formą prowadzenia działalności gospodarczej. W art. 2 tej ustawy wymieniono w ramach działalności gospodarczej szeroko rozumianą działalność handlową, tzn. obejmującą każdy rodzaj handlu. W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oznacza to, że wszelkie tego rodzaju ograniczenia, o ile są uzasadnione interesem publicznym, mogą być nałożone wyłącznie mocą ustawy, a nie drogą pozostającego niżej w hierarchii aktów prawnych aktu prawa miejscowego. Sformułowane w art. 32 Konstytucji: zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym, powinien przejawiać się równym traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe. Jako uzasadnienie zezwolenia na sprzedaż określonych produktów wskazano wzmożone zakupy dokonywane przez mieszkańców gminy w pewnych okresach roku. Zdaniem Wojewody, kryterium zezwolenia na sprzedaż tylko pewnej grupy artykułów, ze względu na "wzmożone zakupy" nie może być uznane za racjonalne i właściwe, zważywszy na zasadę równości kryterium różnicowania. Tym bardziej, że we wskazanych przez Radę Miejską Ś. terminach przedświątecznych i na jesieni istnieje wzmożony popyt także na inne artykuły, nie wymienione w uchwale. Wyłączenie ze sprzedaży pewnych grup towarów byłoby uzasadnione przy przyjęciu jednakowego kryterium różnicowania odnoszącego się do wszystkich towarów, jak na przykład dla bezpieczeństwa zdrowia ludności w przypadku towarów łatwo psujących się, wymagających specjalnych warunków, których nie można zapewnić na danym terenie. Zdaniem organu nadzoru, zasadę równości wobec prawa narusza ponadto przyznanie prawa najemcom lub właścicielom sklepów do prowadzenia handlu przed lokalami, przy jednoczesnym wyłączeniu tego prawa w stosunku do osób prowadzących działalność przed Miejskim Domem Handlowym. Wojewoda zwrócił też uwagę na przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rada gminy podejmuje uchwały wyłącznie w sprawach powierzonych jej przez ustawodawcę do uregulowania. Kompetencji rady gminy nie można domniemywać. Musi ona wynikać wprost z przepisu prawnego. W tym kontekście odwołano się w skardze do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 31, poz. 265 ze zm.), który przewiduje kompetencję rady gminy do wskazania terenu, na którym może być prowadzony handel obwoźny środkami spożywczymi. Zakres tego upoważnienia odnosi się wyłącznie do wskazania terenu, na którym może być prowadzony handel obwoźny i dotyczy wyłącznie środków spożywczych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Przepisy tej ustawy nie przewidują natomiast delegacji dla rady gminy do wskazania, jakie środki spożywcze mogą być sprzedawane na danym terenie, a jakie nie, ani też kompetencji do określenia, w jakich wybranych dniach roku ma się odbywać handel. Dlatego też, w ocenie strony skarżącej, ustalenie w uchwale, że tylko niektóre środki spożywcze mogą być sprzedawane na wskazanym przez gminę terenie, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wojewoda D. podniósł dalej, iż w zakwestionowanej uchwale mowa jest także o sprzedaży choinek, kwiatów oraz zniczy, a artykuły te nie są środkami spożywczymi. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia nie stanowi zatem podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym zakresie. Organ nadzoru zakwestionował też powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Wojewody D., przepis ten nie może stanowić podstawy do ustalenia przez radę gminy rodzaju towarów, które mogą być sprzedawane w ramach handlu obwoźnego na określonym terenie oraz terminów w jakim taki handel może być prowadzony. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej obejmują bowiem jedynie ogólne reguły dotyczące sposobu użytkowania tego typu obiektów i urządzeń, które najczęściej mają formę regulaminów. Zdaniem organu, zasady i tryb korzystania dotyczą godzin otwarcia i zamknięcia, ustanowienie osoby odpowiedzialnej za prawidłowe funkcjonowanie obiektu, określenie nakazów i zakazów dotyczących sposobu zachowania się na terenie obiektu. Z tych samych względów brak jest podstaw prawnych do uregulowania zasad dokonywania sprzedaży przed sklepami i Miejskim Domem Handlowym na Placu G. Przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość wymierzenia kary grzywny narusza z kolei – zdaniem strony skarżącej – w istotny sposób art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym albowiem ustawodawca ograniczył możliwość wprowadzenia kary grzywny wyłącznie do przepisów porządkowych. Zakwestionowana uchwała nie ustanawia przepisów porządkowych. Brak więc podstaw prawnych do wprowadzenia w niej sankcji karnych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W jej ocenie, ingerencja organu nadzoru nie znajduje uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. Zapisy § 1 ust. 1 i 2 uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę nie naruszają art. 20 i 22 Konstytucji RP, bowiem nie ograniczają zasady wolności działalności gospodarczej, która obejmuje wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności. W kolejnym fragmencie odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, iż właściwą podstawę prawną dla wydania uchwały w sprawie prowadzenia handlu poza targowiskami i wyznaczonymi miejscami stanowi przepis art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zawarte w tym przepisie upoważnienie jest samoistną – w sensie formalnym – podstawą do stanowienia prawa miejscowego. Taka regulacja akcentuje samodzielność samorządu terytorialnego, a więc dobra chronionego Konstytucją RP. Akty określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej mogą zatem zawierać przepisy powszechnie obowiązujące, także w zakresie ustalonym w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w Ś. Strona przeciwna zakwestionowała w związku z tym zasadność poglądu organu nadzoru, który zawęził pojęcie "zasad i trybu korzystania z mienia i urządzeń gminnych" wyłącznie do reguł dotyczących sposobu użytkowania, najczęściej ujętych w regulaminach. Ustalenie rodzajów artykułów podlegających okresowej i okolicznościowej sprzedaży na terenach gminnych (placach) jest bowiem także elementem zasady kierowanej do korzystających z tych obiektów i urządzeń. Wbrew twierdzeniom organu, zasadą wyrażoną w § 1 ust. 2 uchwały jest także ustalenie najemcom lub właścicielom prawa do handlu przed sklepami zgodnie z prowadzoną branżą, z wyjątkiem terenu przed Miejskim Domem Handlowym. Zalecane przez organ wykorzystanie upoważnienia z ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia jedynie do wskazania terenu, na którym może być prowadzony handel obwoźny środkami spożywczymi, nie znajduje żadnego uzasadnienia w warunkach gminy miejskiej Ś. Na terenie miasta funkcjonują targowiska, gdzie handel ten odbywa się w całym roku kalendarzowym bez żadnych ograniczeń. Oczekiwania mieszkańców dokonujących w okresach przedświątecznych zakupu produktów ściśle związanych z tradycją i religijnym charakterem, obligują przedstawicieli Miasta do wykorzystania legalnej podstawy wynikającej wprost z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, dla unormowania zasad korzystania przez handlowców z terenów objętych regulacją przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę wyrażono dalej przekonanie, że podjęta uchwała nie powinna budzić wątpliwości co do jej zgodności z art. 32 Konstytucji RP proklamującym zasadę równości wobec prawa. W świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relatywną), powinny być traktowane równo. Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy jest możliwe wskazanie istotnej cechy faktycznej lub prawnej, uzasadniające wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania. Zdaniem Rady Miejskiej, zaskarżona uchwała nie narusza równości przez nieuzasadnione różnicowanie podmiotów prowadzących handel obwoźny, gdyż rodzaj okoliczności (w tym świąt)) determinuje rodzaj towarów, które powinny być przedmiotem handlu w określonych ściśle porach roku. Trudno bowiem pogodzić – ze względów religijnych i dobrych obyczajów – sprzedawanie w sąsiedztwie cmentarza np. mąki i cukru ze sprzedażą zniczy czy kwiatów. Kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji. Również waga interesu, któremu wskazane zróżnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania. Sprzedaż sezonowa takich produktów, jak kapusta i ziemniaki powinna odbywać się w miejscach przyległych do targowisk, ponieważ właśnie produkty te sprzedawane są bezpośrednio ze środków transportu o dużych gabarytach, niemieszczących się na placach targowych. Trudno w takiej sytuacji zarzucać nierówne traktowanie handlowców, skoro w efekcie wszyscy dokonują sprzedaży swoich produktów w określonym czasie. Różnica polega w tym wypadku wyłącznie na tym, iż jedni handlowcy sprzedają towary sezonowe na samym targowisku, a inni z samochodów przed wejściem na nie. Dokonując wyłączenia terenu przed Miejskim Domem Handlowym z możliwości sprzedaży towarów, wzięto pod uwagę kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż na tym terenie usytuowany jest parking i wąski ciąg pieszych. Zagęszczenie dużej ilości ciągle przemieszczających się samochodów i pieszych, uniemożliwiło wyodrębnienie wolnych miejsc do handlu dla kogokolwiek. W konkluzji odpowiedzi na skargę stwierdzono, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący organ nie wykazał w szczególności, że jest ona sprzeczna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na uchwały rad gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a., a to na podstawie art. 147 § 1 tej samej ustawy w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć nie wszystkie argumenty podniesione w skardze były zasadne. Regulacja – w drodze uchwały Rady Miejskiej w Ś. – kwestii prowadzenia w tym mieście handlu poza targowiskami i wyznaczonymi miejscami była już przedmiotem weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 15 lutego 2005 r. (III SA/Wr 625/04) Sąd ten stwierdził mianowicie nieważność wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej Ś., z dnia [...], Nr [...], wydanej w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności handlowej poza targowiskami na terenie miasta Ś. Obecnie weryfikowana uchwała tego samego organu, z dnia [...], Nr [...] dotyczy w istocie identycznych miejsc, asortymentu towarów, czasu dopuszczonego przez organ stanowiący gminy handlu obwoźnego i obnośnego oraz sankcji przewidywanych na wypadek naruszenia uchwalonych przepisów, co uchwała z dnia [...], Nr [...]. W obu aktach widoczne są jednak co najmniej dwie podstawowe różnice. Pierwsza polega na tym, że uchwała z 2003 r. skonstruowana była – co do zasady – w formie zakazu prowadzenia wspomnianych form działalności handlowej, z wyjątkami dotyczącymi wspomnianych miejsc, towarów i czasu. Natomiast uchwała z 2005 r. dopuszcza handel okrężny w tych samych co uprzednio: miejscach i czasie, w odniesieniu do identycznych towarów. Oba akty odróżnia także powołana podstawa prawna ich wydania. O ile uchwałę z 2003 r. potraktował organ stanowiący przede wszystkim jako zbiór przepisów porządkowych (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), to uchwała ubiegłoroczna została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 tej samej ustawy. Strony niniejszego sporu sądowego zdawały sobie zresztą doskonale sprawę z podobieństwa obu aktów, o czym świadczą te fragmenty uzasadnienia samej skargi oraz odpowiedzi na nią, w których zostały przytoczone – niekiedy obszernie – partie uzasadnienia wyroku WSA z dnia 15 lutego 2005 r. (III SA/Wr 625/04), przy czym obie strony traktują je jako własne stanowisko zajmowane dla potrzeb niniejszej sprawy. W pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, iż skład orzekający Sądu w sprawie aktualnie rozpoznawanej podziela w pełni pogląd składu orzekającego w sprawie III SA/Wr 625/04, co do dopuszczalności zastosowania jako podstawy prawnej weryfikowanej uchwały przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Odmienna interpretacja przedstawiona w skardze, zawężająca treść cytowanego zwrotu ustawowego wyłącznie do "ogólnych reguł dotyczących sposobu użytkowania tego typu obiektów i urządzeń, które najczęściej mają formę regulaminów" i dotyczą "godzin otwarcia i zamknięcia, ustanowienie osoby odpowiedzialnej za prawidłowe funkcjonowanie obiektu, określenie nakazów i zakazów dotyczących sposobu zachowania się na terenie obiektu" nie jest uprawniona. W ocenie Sądu, jeśli uwzględnić duży stopień ogólności analizowanego sformułowania normatywnego, jego wąska wykładnia nadmiernie i zbędnie ograniczałaby zakres samodzielności gminy w procesie decydowania o tym, jak powinny być wykorzystywane obiekty i urządzenia, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4, co z kolei godziłoby w istotę samorządności, chronioną przecież także normami rangi konstytucyjnej. W konkluzji tej części wywodu wypada stwierdzić, że aktualnie istnieją aż dwie podstawy prawne, umożliwiające – co do zasady – reglamentowanie przez radę gminy handlu prowadzonego poza targowiskami i innymi, z natury służącymi do tego właśnie celu miejscami. Oprócz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który może być stosowany do wszystkich towarów, niezależnie od asortymentu, w odniesieniu do żywności, dodatkową podstawę stanowi wielokrotnie przywoływany w skardze przepis art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.), upoważniający wprost radę gminy do wskazania terenu, na którym może być prowadzony handel obwoźny środkami spożywczymi. Konsekwentnie trzeba też przyjąć, iż istnienie dwu odrębnych podstaw prawnych regulacji handlu okrężnego na obszarze gminy umożliwia również jego czasowa regulację. Ta ostatnia okoliczność mieści się bowiem niewątpliwie w zakresie użytego przez legislatora w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", i to nawet przy zastosowaniu zawężającej interpretacji, za którą opowiedziano się w skardze. Odmienna konstrukcja uchwały z 2005 r. (w stosunku do jej poprzedniczki z 2003 r.), przejawiająca się w przyzwoleniu na handel okrężny (w obu jego postaciach), zamiast dawnego zakazu jego prowadzenia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu naruszenia przez Radę Miejską Ś. art. 20 i 22 Konstytucji. Trudno bowiem upatrywać ograniczenia proklamowanej i chronionej w tych przepisach swobody prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy gmina ułatwia jej prowadzenie – w zakresie handlu – poprzez umożliwienie wykorzystania na ten cel dodatkowych terenów, obiektów czy urządzeń, normalnie wyłączonych od takiej działalności. W zakresie aktualnie rozważanego zarzutu, istotne naruszenie prawa nastąpiło – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze – jedynie poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 2 in fine zaskarżonej uchwały zakazu prowadzenia działalności na terenie przez Miejskim Domem Handlowym na Placu G. Zakaz ten naruszył zresztą prawo także w inny sposób (o czym mowa w dalszych wywodach). Sąd podziela natomiast w całej rozciągłości stanowisko strony skarżącej co do naruszenia przez Radę Miejską Ś. konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa i wynikającego z niej zakazu dyskryminowania kogokolwiek w życiu społecznym i gospodarczym, z jakiejkolwiek przyczyny, także przez władze publiczne, w tym – samorządowe (art. 32 Konstytucji). Naruszenia, do jakich doszło w tej materii, trzeba rozpatrywać co najmniej w trzech płaszczyznach. Po pierwsze, we wspomnianym już zakazie dotyczącym terenu przez Miejskim Domem Handlowym na Placu G. Po drugie, w podmiotowym ograniczeniu możliwości prowadzenia dodatkowej działalności handlowej wyłącznie przez najemców lub właścicieli lokali (§ 1 ust. 2 in principio zakwestionowanej uchwały), co – niezgodnie z zasadą równości – eliminuje osoby nie posiadające stacjonarnych punktów sprzedaży. Wreszcie, po trzecie – i jest to najistotniejszy aspekt tego zagadnienia – do naruszenia zasady równości doszło przede wszystkim wskutek kazuistycznego wymienienia w § 1 ust. 1 uchwały z 2005 r. towarów, których sprzedaż dopuszczono. Szczególnie trafnie podkreślił organ nadzoru, iż takie rozwiązanie pozbawia w istocie możliwości legalnego – w świetle przepisów uchwały – prowadzenia działalności przez tych handlowców, którzy mieliby także do zaoferowania cieszące się sezonowym popytem towary, inne co prawda, lecz w podobnym asortymencie względem tych, których sprzedaż dopuściła Rada Miasta. Tytułem przykładu można wymienić: inne – niż znicze i kwiaty – akcesoria cmentarne (np. grys do wyłożenia na alejkach), sztuczne choinki i ozdoby choinkowe, inne od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 środki żywnościowe (np. cieszące się nie mniejszym popytem – także w okresie przedświątecznym, a nie tylko w dniach od 15 września do 15 listopada – inne warzywa i owoce, produkty zbożowe, słodycze). Wywody pomieszczone w tym miejscu uzasadnienia prowadzą do konkluzji o bezcelowości każdej próby normatywnego ograniczenia dopuszczonej działalności handlowej tylko do wybranego asortymentu towarów. Zasadny jest także zarzut sformułowany w skardze wobec § 2 uchwały. Trzeba się mianowicie zgodzić z organem nadzoru, że Rada Miejska Ś. nie miała podstaw do wprowadzenia w tym przepisie kary grzywny jako środka dyscyplinującego do przestrzegania postanowień zakwestionowanej uchwały. Generalnie oceniając, celem uchwały nie było wprowadzenie przepisów porządkowych, w ramach dopuszczonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a tylko przepisy tego rodzaju uzasadniałyby zastosowanie kary grzywny (art. 40 ust. 4 tej samej ustawy). Do przepisów o charakterze porządkowym – zważywszy na uzasadnienie strony przeciwnej przedstawione w odpowiedzi na skargę – można byłoby ewentualnie zaliczyć jedynie wielokrotnie już wspominany zakaz prowadzenia działalności na terenie przed Miejskim Domem Handlowym na Placu G. (§ 1 ust. 2 in fine uchwały). Jednakże nawet deklarowany wzgląd na bezpieczeństwo w tym rejonie nie mógł stanowić wystarczającego kryterium do wprowadzenia zakazu w formie przepisu porządkowego. W myśl art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gminne przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Tymczasem już w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2005 r., wydanego w sprawie III SA/Wr 625/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo wskazał przepisy rangi ustawowej chroniące porządek spokój i bezpieczeństwo publiczne w wystarczającym stopniu, bez potrzeby tworzenia dodatkowych porządkowych przepisów gminnych przy okazji reglamentowania handlu. Chodzi w szczególności o art. 601, 86 § 1, 90, 99 i 112 Kodeksu wykroczeń i o art. 36, 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst – Dz. u. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Reasumując, wobec istotnego naruszenia przez Radę Miejską Ś. przepisów art. 32 Konstytucji i art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały (punkt I wyroku). Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje oparcie w art. 152 tej samej ustawy.