I OSK 144/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.), Sędzia NSA Jerzy Bujko, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 532/06 w sprawie ze skargi M. H. i J. H. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskie oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 13 lipca 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...], nr [...], równocześnie stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu oraz decyzję tego organu z [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1952 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], stwierdzając, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, organ podał, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 1953 r. utrzymało powyższe orzeczenie w mocy. Decyzją z [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku J. D., stwierdził nieważność powyższych orzeczeń, wyjaśniając w jej uzasadnieniu, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U., Nr 50, poz. 279), wniosek właściciela gruntu o przyznanie prawa własności czasowej powinien być uwzględniony, jeżeli korzystanie przez niego z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ centralny stwierdził, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem wskazanego przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem w żaden sposób nie wykazano, by nie można było pogodzić sposobu dotychczasowego korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem terenu obowiązującym w datach wydania decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli uczestnicy postępowania. Decyzją z [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z [...]. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, iż odmowa przyznania własności czasowej mogła nastąpić jedynie przy ustaleniu zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 w/w. dekretu. Natomiast Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, powołując się na dopiero opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, odmówiło przyznania tego prawa bez ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie i ustalenia, czy owo przeznaczenie rzeczywiście koliduje z dotychczasowym sposobem korzystania z nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu, weryfikowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem wskazanego art. 7 ust. 2 w/w dekretu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Równocześnie organ uznał, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa wart. 156 § 2 kpa, bowiem okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16.12.1996 r. (sygn. akt OPS 7/96). Na powyższą decyzję skargę wnieśli J. i M. H., zarzucając zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 7 ust. 2 dekretu oraz naruszenie treści przepisów rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wskazane decyzje zaskarżonym wyrokiem z 13 lipca 2006 r., w jego uzasadnieniu stwierdził, że organ nie ustalił prawidłowo kręgu osób zainteresowanych, opierając się w tym zakresie wyłącznie na wypisie z rejestru gruntów. Natomiast takie ustalenia winny być poczynione w oparciu o wpisy zawarte w księgach wieczystych, bowiem zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147 ze zmianami) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a z domniemania takiego nie korzystają rejestry gruntów. Ponadto Sąd podniósł, iż organ nie zbadał trybu ustanawiania dla właścicieli poszczególnych lokali prawa użytkowania wieczystego nie wyjaśniając, czy nastąpiło to wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej, czy też było poprzedzone decyzją administracyjną. Powołując się na przytoczoną przez organ uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., podkreślił, że przedmiotowa uchwała nie dotyczyła sytuacji nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, a okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, organ administracji nie jest władny swoim działaniem przywrócić stanu poprzedniego odnośnie spornej nieruchomości. Dlatego też w ocenie Sądu, dotychczas zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia przez organ administracji, że w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Równocześnie Sąd wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni H. R. (zmarł 6.08.1998 r.) i T. Ś. (zmarł 30.08.1998 r.), co stanowi przesłankę wznowieniową i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji. Wymieniony wyrok w całości zaskarżył Minister Budownictwa. W złożonej skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.), zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym oraz błędnych wskazań dla dalszego postępowania organu, .- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w nawiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że ustalenie uczestników postępowania w oparciu o ewidencję gruntów było wystarczające i zostało potwierdzone przez pracowników skarżącego organu w drodze lustracji ksiąg wieczystych. Stwierdzono również, że użytkowanie wieczyste na nieruchomości zostało ustanowione w 1990 r., a zatem musiało być poprzedzone decyzją administracyjną, albowiem art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U., Nr 22, poz. 99), przewidywał jako pierwszą czynność w oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste – decyzję administracyjną: dopiero więc kolejnymi czynnościami byłyby ewentualnie umowy w tym przedmiocie. Podkreślono także, że prawa następców prawnych T. Ś. nie zostały naruszone w postępowaniu, natomiast H. R. nie był adresatem zaskarżonych decyzji. W nawiązaniu natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd nieprawidłowo uznał, iż wskazane okoliczności miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i dają jednocześnie podstawę do wznowienia postępowania, a brak usprawiedliwienia dla stwierdzonych okoliczności uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Oznacza to związanie tymi właśnie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7, 77 i 107 kpa, należy stwierdzić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią przepisów prawa materialnego, lecz przepisy postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W istocie więc należało uznać, że chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, błędnie nazwany zarzutem naruszenia prawa materialnego. Ponadto nie wskazano pod czyim adresem powyższy zarzut poczyniono. Można jedynie z uwagi na treść zarzutu dojść do wniosku, że tyczy się on Sądu, który w istocie może być jedynym adresatem zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 173 p.p.s.a. ich przedmiotem mógł być wyłącznie wyrok lub kończące postępowanie w sprawie postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyłącznie więc wobec takich orzeczeń sądu, winny być kierowane zarzuty skargi oparte na podstawach wskazanych w art. 174 ustawy tj.: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). W konsekwencji, skoro adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji, to wymienienie jedynie przepisów stosowanych przez organ administracyjny – w tym przypadku art. 7, 77 i 107 kpa - nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, właśnie dlatego, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. wyr. NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12; także wyr. NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, POP 2005, nr 3 poz. 57). Nie pozwala to na rozpoznanie powyższego zarzutu, albowiem wskazane przepisy nie były przez Sąd stosowane. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej opartego na naruszeniu przepisów postępowania sądowego, wytykającego Sądowi I instancji sformułowanie okoliczności nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym i błędnych wskazań co do dalszego postępowania, to zarzut ten również nie może odnieść skutku. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że nie określono na czym polegają zarzucane Sądowi błędnie sformułowane okoliczności, a mianowicie czy chodzi tu o wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych, czy też wywodów prawnych wyrażonych przy zastosowaniu przepisów, na których oparto rozstrzygnięcie oraz jakie prawidłowe ustalenia faktyczne lub prawne Sąd I instancji winien był poczynić w miejsce wadliwych. Ponadto, można by jedynie domyślać się, że owe "wskazane okoliczności" dotyczą zawartych w skardze kasacyjnej wcześniejszych wywodów, odnoszących się do zarzucanego naruszenia przepisów art. 7, 77, oraz 107 kpa. Wywody te jednak poczynił wnoszący skargę kasacyjną organ, który nie przytoczył (poza zagadnieniem braku ustalenia następców prawnych uczestników postępowania), uznanych za wadliwe ustaleń Sądu, lecz skoncentrował się na wyjaśnianiu przyczyn, dla których organ pozyskał informacje z rejestrów gruntów, oraz skutków, które winien był zrodzić przepis art. 35 ustawy z 29.04.1990 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, lecz zagadnienia te są wywodami autora skargi kasacyjnej, a nie Sądu. Trudno jednak z całą pewnością założyć, że chodzi o zagadnienia związane z przytoczonymi wyżej problemami, albowiem Sąd I instancji zarzucając organowi braki w materiale dowodowym w zakresie informacji o treści wpisów w księgach wieczystych, oraz w zakresie trybu ustanowienia dla właścicieli poszczególnych lokali prawa użytkowania wieczystego, wytknięte uchybienia uzasadnił. Tymczasem w pewnej sprzeczności do tego faktu, w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, jest mowa o "braku uzasadnienia dla stwierdzonych przez Sąd uchybień", które – jak się wyrażono w tejże skardze - dodatkowo uniemożliwiają kontrolę podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Powstaje więc wątpliwość, czy autor skargi kasacyjnej miał na myśli, że kwestionowane okoliczności, ewentualnie ustalenia Sądu (jak należy się domyślać) są niezasadne (merytorycznie), czy też Sąd ich nie uzasadnił. Wszystko to sprawia, że nie jest jasnym, co w istocie jest przedmiotem zarzutu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że sąd kasacyjny nie może stanąć wobec dylematu domyślania się ani przedmiotu zarzutu, ani jego podstawy prawnej. Dlatego biorąc to wszystko pod uwagę, nie można było poddać właściwej ocenie tak przytoczonego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 p.p.s.a.