III SA/Lu 230/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rada Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych I. stwierdza nieważność Załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie przyjęcia gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązania Problemów Alkoholowych w części obejmującej: a) sformułowanie zawarte w wytłuszczonym zdaniu umiejscowionym w Rozdziale VI o treści "(...) właściwej Komisji Rady Gminy oraz (...)", b) ust. 4 Rozdziału VII, c) ust. 5 Rozdziału VII; II. określa, że zaskarżony akt w części objętej pkt. I sentencji, nie może być wykonany. Wojewoda złożył skargę sądową na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: - zapis Rozdziału VI w brzmieniu "(...) opinii właściwej Komisji Rady Gminy"; - ust. 4 i 5 Rozdziału VII. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowany fragment Rozdziału VI stanowi, iż w przypadku cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie powinno być ono wydane ponownie przed upływem trzech lat – ponowne wydanie zezwolenia wymaga opinii właściwej Komisji Rady Gminy oraz GKRPA. W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja ustanawiająca wymóg uzyskania opinii właściwej Komisji Rady Gminy nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy – przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydane zezwolenia nie wcześniej, niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu. Zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy – zezwolenie jest wydawane po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Stosownie do ust. 4 i 5 Rozdziału VII – radny będący członkiem stałej Komisji Rady Gminy i jednocześnie członkiem Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych – za pracę w tej Komisji nie otrzymuje odrębnego wynagrodzenia (ust. 4). Pracownicy samorządowi będący członkami Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w przypadku, gdy obraduje ona w godzinach ich pracy, nie otrzymują wynagrodzenia. Powyższe uregulowanie w ocenie organu nadzoru nie znajduje prawnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 4a ust. 5 ustawy – zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. Przewidziana prawem swoboda rady gminy pozwala przyjąć regulację prawną, która najlepiej dostosowana jest do miejscowych warunków. Swoboda rady gminy nie może być jednak dowolna. Jej granice wyznacza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: 17/95 – OTK ZU/1995, nr 3, s. 177; 7/98 – OTK ZU 1998, nr 6, s. 505). W myśl art. 41 ust. 3 ustawy – wójtowie (burmistrzowie) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. W skład komisji mogą być powoływane osoby pozostające w stosunku pracy. Godziny pracy poszczególnych członków komisji nie muszą się pokrywać. Zasady rozliczania się pracowników z czasu pracy u poszczególnych pracodawców, również mogą być odmienne. Przyjmując zatem regulację zawartą w przedmiotowej uchwale, zróżnicowano wysokość wynagrodzenia poszczególnych członków komisji, niezależnie od czynników związanych z pracą na jej rzecz. Naruszono tym samym zasadę równego traktowania podmiotów prawa, tj. członków komisji w sytuacji, gdy wszyscy oni posiadają wspólną, istotną cechę: są członkami komisji biorącymi udział w jej pracach. Art. 41 ust. 5 ustawy nie wyklucza uchwalenia takich zasad wynagradzania, które różnicowałyby wynagrodzenie członków komisji, np. z powodu wielkości indywidualnego nakładu pracy lub pełnionych funkcji. Jednak sama okoliczność zatrudnienia członków komisji przez określonego pracodawcę, jak i wykonywanie funkcji członka komisji w czasie godzin jego pracy, nie może być podstawą do różnicowania wynagrodzenia jej członków za pracę w tej komisji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z przepisami art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) gmina zobowiązana jest do podejmowania odpowiednich działań oraz kształtowania polityki społecznej, które spowodowałyby w społeczeństwie postawy i zachowania przeciwdziałające alkoholizmowi. Takie działania należą do zadań własnych gminy w myśl art. 41 ust. 1 ustawy i są realizowane w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wymienione w tym ostatnim przepisie działania gminy nie są katalogiem zamkniętym, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności". Ustawodawca nie wykluczył zatem prowadzenia przez gminę innych działań mających na celu wykonanie zawartych w ustawie obowiązków. W kontekście treści zawartej w preambule ustawy oraz w art. 1 ust. 1, w pełni usprawiedliwione jest podjęcie przez Radę Gminy działań – obok wymienionych w art. 41 ust. 1, mających na celu ograniczenie przedsiębiorców w działaniach skutkujących "rozpijaniem" mieszkańców gminy. Zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się w przypadku wystąpienia którejś z przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 10 ustawy. Wydanie przedsiębiorcy ponownego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinno nastąpić w przypadku przekonania i pewności, że przedsiębiorca będzie rygorystycznie przestrzegał w przyszłości przepisów ustawy. W tych okolicznościach Rada Gminy uznała, że w przypadku rozpatrywania wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które wcześniej było cofnięte – wójt, przed rozstrzygnięciem wniosku powinien uzyskać opinię czynnika społecznego, tj. opinię Komisji Rady Gminy. Taka opinia nie jest jednak dla wójta wiążąca, bowiem podejmuje on samodzielnie decyzję w sprawie wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 1 ustawy). Kwestionowany przez organ nadzoru zapis dotyczący opinii Komisji Rady Gminy, znajduje oparcie w art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy – zwłaszcza, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych (gkrpa) wydaje opinię tylko w kontekście zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, którą w takiej sytuacji nie sposób uznać za opinię czynnika społecznego. Pogląd organu nadzoru odnośnie sprzeczności z prawem regulacji zawartej w ust. 4 i 5 Rozdziału VII uchwały, jest nietrafny. Skoro ustawodawca w art. 41 ust. 5 ustawy zobowiązał radę gminy do ustalania zasad wynagradzania członków gkrpa, to Rada Gminy właśnie w Rozdziale VII uchwały ustaliła te zasady. Powinno być zrozumiałe, że członek gkrpa nie powinien i nie może otrzymać wynagrodzenia za czynności, za które w tym samym czasie otrzymuje wynagrodzenie z innego tytułu. Na straży przestrzegania powyższej zasady stoi właśnie przywołany w skardze art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konkluzji stwierdzono, że zaskarżona treść uchwały została podjęta w granicach obowiązującego prawa. Przedmiotowej uchwale można co najwyżej zarzucić nieistotne naruszenie prawa poprzez brak powołania w jej podstawie prawnej – art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zwanej dalej ustawą – do zadań własnych gmin należy prowadzenie określonych w tym przepisie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Wykaz owych działań nie stanowi zamkniętej listy, skoro ustawodawca użył zwrotu "w szczególności zadania te obejmują". Gmina może zatem prowadzić również innego typu działania oprócz wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy, które jednak nie mogą godzić w obowiązujący porządek prawny. Obowiązkiem rady gminy jest coroczne uchwalanie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (gpprpa), w celu realizacji zadań określonych w art. 41 ust. 1 (art. 41 ust. 2). Poza tym gpprpa powinien określać zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 5). Gpprpa nie posiada rangi przepisów powszechnie obowiązujących. Jest to akt prawny wiążący w zasadzie organy gminy. W rzeczywistości stanowi on plan działania gminy, uchwalony w celu realizacji zadań ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2003 r. sygn. II SA/Po 502/03 – LEX nr 166967). Nadto zawiera on zasady wynagradzania, o których mowa w art. 41 ust. 5 ustawy. W konkluzji tej części rozważań stwierdzić należy, że przedmiotem uregulowań gpprpa, zgodnie z upoważnieniem ustawowym mogą być objęte w/w kwestie. Gpprpa nie powinien natomiast regulować spraw, które nie zostały przewidziane w upoważnieniu ustawowym. Nie powinien również zawierać przepisów niezgodnych z ustawą, na której podstawie został wydany oraz z innymi ustawami. W skardze sądowej Wojewoda zakwestionował regulację obejmującą zwrot: "(...) opinii właściwej Komisji Rady Gminy (...)", zawarty w wytłuszczonym zdaniu zamieszczonym w Rozdziale VI załącznika do przedmiotowej uchwały. Zdanie to umieszczono po postanowieniach ust. 1, a przed postanowieniami ust. 2. Całość zdania brzmi następująco: "W przypadku cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie powinno być ono wydane ponownie przed upływem trzech lat – ponowne wydanie zezwolenia wymaga opinii właściwej Komisji Rady Gminy oraz GKRPA". Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że ustawa upoważniła radę gminy do wydania uchwały, której przedmiot określono w art. 41 ust. 2 i 5. Ustawodawca nie upoważnił natomiast ten organ, aby w postanowieniach gpprpa zawarto zasady wydawania i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższe kwestie uregulowano w przepisach ustawy, nie przewidując możliwości ich modyfikacji przez radę gminy. Z tych względów uznać należy, że nie tylko kwestionowany przez organ nadzoru zapis, ale całe zdanie, w którym zamieszczono ów zapis, stanowi przepis wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy. Sąd jednak będąc związany przedmiotem żądania skargi, nie jest władny stwierdzać nieważność postanowień uchwały, które nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę. Zauważyć również trzeba, że ustawa nie wprowadza odmiennych regulacji w przypadku wydawania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcy, któremu cofnięto zezwolenia, w porównaniu do innych przedsiębiorców. Jedynym, aczkolwiek dotkliwym ograniczeniem dla przedsiębiorcy, któremu cofnięto zezwolenie jest to, że nie może on wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu (art. 18 ust. 11 ustawy). We wszystkich przypadkach – organ wydaje zezwolenie po spełnieniu wymogów określonych w ustawie, w tym po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ustawy). Nie może zatem budzić wątpliwości, że przedmiotem opinii mogą być wyłącznie w/w kwestie oraz to, że ustawodawca powierzył opiniowanie tylko jednemu podmiotowi wymienionemu w art. 18 ust. 3a ustawy. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia – obowiązek zwrócenia się w przypadku ponownego wydania zezwolenia o opinię do "właściwej Komisji Rady Gminy". Przed oceną pozostałych zarzutów podnieść należy, że ustawa powierzyła wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) kwestię powoływania gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (GKRPA), nie wskazując żadnych kryteriów doboru członków komisji, poza wymogiem wylegitymowania się stosownym przeszkoleniem (art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy). Stosownie do art. 41 ust. 5 ustawy – zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. W Rozdziale VII załącznika do przedmiotowej uchwały postanowiono m.in., że członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych otrzymują za swoją pracę w komisji wynagrodzenie w wysokości 20 zł miesięcznie, bez względu na ilość posiedzeń komisji w danym miesiącu (ust. 3). Wojewoda zakwestionował postanowienia zawarte w ust. 4 i 5 Rozdziału VII, które brzmią następująco: "4. Radny będący członkiem stałej Komisji Rady Gminy i jednocześnie członkiem Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów alkoholowych – za prace w tej Komisji nie otrzymuje odrębnego wynagrodzenia. 5. Pracownicy Samorządowi będący członkami Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych – w przypadku, gdy obraduje ona w godzinach ich pracy – nie otrzymują wynagrodzenia." W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Jeżeli kontrolowana norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie musi jednak w każdym przypadku oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji, zwłaszcza na styku z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Obie zasady często nakładają się na siebie. Różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy urzeczywistnieniu zasady sprawiedliwości społecznej. Zakazane jest natomiast różnicowanie niesprawiedliwe (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 września 2005 r., sygn. P 17/04 – OTK-A 2005/8/90; z dnia 20 października 1998 r., sygn. K 7/98 – OTK 1998/6/96). Przenosząc powyższe rozważania na użytek niniejszej sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, co do sprzeczności ust. 4 Rozdziału VII załącznika do przedmiotowej uchwały, z art. 32 Konstytucji. Nie ma umocowania prawnego taka regulacja, która pozbawia członka Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych prawa do wynagrodzenia za pracę w tej komisji tylko z tego powodu, że jest on jednocześnie radnym będącym członkiem stałej Komisji Rady Gminy. Zróżnicowania nie mogłaby uzasadniać nawet okoliczność, że radny będący członkiem stałej komisji rady gminy otrzymuje wyższą dietę od radnego, który nie jest członkiem takiej komisji. Twierdzenie Rady Gminy, zawarte w odpowiedzi na skargę, że "członek GKRPA nie powinien i nie może otrzymać wynagrodzenia za czynności, za które w tym samym czasie otrzymuje wynagrodzenie z innego tytułu" budzi zdziwienie, bowiem radny nie otrzymuje wynagrodzenia, lecz jedynie diety oraz ewentualnie zwrot kosztów podróży na zasadach określonych przez radę gminy (zob. art. 25 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Poza tym badany przepis nie pozbawia wynagrodzenia radnego będącego członkiem stałej Komisji Rady Gminy i jednocześnie członkiem "GKRPA" z tego powodu, że otrzymuje on diety w określonej wysokości, ale wyłącznie z powodu łączenia obu tych funkcji. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi wyjaśnić należy naprzód znaczenie pojęcia "pracownicy samorządowi" użytego w ust. 5 Rozdziału VII załącznika do przedmiotowej uchwały. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) zwanej dalej u.p.s. – pracownikami samorządowymi są pracownicy zatrudnieni w urzędzie marszałkowskim, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach i zakładach budżetowych, biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych samorządu terytorialnego. Literalne brzmienie ust. 5 Rozdziału VII załącznika do przedmiotowej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "pracownicy samorządowi" nie jest ograniczone wyłącznie do pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych. Skoro tak, to pracownikiem samorządowym jest każdy pracownik zatrudniony w jednej z jednostek wymienionych w art. 1 u.p.s. Gdyby analizowany przepis skierowany był wyłącznie do pracowników wymienionych w art. 1 pkt 3 u.p.s., to zróżnicowanie prawa do otrzymywania wynagrodzenia za udział w pracach GKRPA pomiędzy takim członkami GKRPA, którzy są jednocześnie pracownikami Urzędu Gminy, a innymi członkami GKRPA, nie naruszałoby art. 32 i art. 2 Konstytucji, o ile pracownicy urzędu gminy – w ramach normalnego czasu ich pracy, uczestniczą w pracach GKRPA. Co do zasady – pracownik samorządowy, tak jak każdy inny pracownik, otrzymuje wynagrodzenie za pracę wykonaną (art. 80 zd. 1 k.p.). Ani przepisy u.p.s., ani też przepisy rozporządzeń wykonawczych do u.p.s., nie przewidują odstępstwa od w/w zasady. W myśl art. 81 § 1 k.p., stosowanego do pracowników samorządowych na podstawie art. 31 ust. 1 u.p.s. – pracownikowi za czas niewykonywania pracy, jeżeli był gotów do jej wykonywania, a doznał przeszkód z przyczyn dotyczących pracodawcy, przysługuje wynagrodzenie wynikające z jego osobistego zaszeregowania (...). Jeżeli zatem pracownik Urzędu Gminy – w normalnym czasie pracy, uczestniczy z woli Wójta Gminy w pracach GKRPA, to przysługuje mu wynagrodzenie za pracę, mimo że pracy tej nie świadczy (art. 81 § 1 k.p.). Skoro tak, to przyznanie mu zryczałtowanego wynagrodzenia za udział w pracach GKRPA, która obraduje w godzinach jego pracy byłoby niesprawiedliwe i godziłoby w art. 2 Konstytucji. Ubocznie zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała przewiduje wynagrodzenie ryczałtowe w kwocie 20 zł, płacone niezależnie od ilości posiedzeń GKRPA w danym miesiącu. Jeśli zatem – w określonym miesiącu GKRPA obraduje np. cztery razy, z czego trzykrotnie w godzinach pracy pracownika Urzędu Gminy, to i tak otrzymuje on pełne wynagrodzenie na udział w pracach GKRPA (20 zł), ponieważ wynagrodzenie to – z woli pracodawcy ma charakter ryczałtowy. Wysokość owego wynagrodzenia jest bowiem niezależna od ilości posiedzeń i od nakładu pracy poszczególnych członków GKRPA. Skoro jednak Wójt Gminy może powołać w skład GKRPA osobę, która jest pracownikiem samorządowym, ale zatrudnionym nie w Urzędzie gminy, lecz w jednostkach wymienionych w art. 1 pkt 1, 2, 4 lub 5 u.p.s., to regulacja zawarta w kontrolowanym przepisie, ostać się nie może. Gdyby bowiem obrady GKRPA odbywały się w godzinach pracy pracownika samorządowego, nie będącego pracownikiem Urzędu Gminy, wówczas osobie takiej nie przysługuje wynagrodzenie za pracę, bowiem nie stosuje się w tym przypadku art. 81 § 1 k.p. Pozbawienie w takiej sytuacji pracownika samorządowego prawa do wynagrodzenia za udział w pracach GKRPA, jest zatem sprzeczne z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Skoro adresatem regulacji zawartej w ust. 5 Rozdziału VII załącznika do przedmiotowej uchwały jest nie tylko pracownik Urzędu Gminy, ale każdy pracownik samorządowy, to regulacja ta jest pozbawiona prawnego uzasadnienia. Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia art. 152 tej ustawy.