II GSK 68/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 953/05 w sprawie ze skarg K. G. S. Sp. z o.o. w K. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005 r. nr LXXX/814/05 w przedmiocie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków – Balice 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Objętymi przedmiotową skargą kasacyjną pkt III, IV wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 953/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – w wyniku rozpoznania skargi "K. G. S." Sp. z o.o. w K. z dnia 11 sierpnia 2005 r. – stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2005 r. Nr LXXX/814/05 w sprawie zakazu handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków-Balice (pkt III) oraz zasądził od Gminy Kraków na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wymieniona wyżej uchwała została podjęta z powołaniem jako podstawy prawnej art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym - i wprowadziła w § 1 ust. 1 zakaz handlu oraz ekspozycji w celach handlowych na oznaczonych działkach, stanowiących obszar przyległy do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków-Balice – w odniesieniu do określonych towarów, między innymi: pojazdów mechanicznych oraz akcesoriów i części do tych pojazdów, artykułów o charakterze spożywczym, przemysłowym, odzieżowym, elektronicznym, fonograficznym, a także płodów rolnych, przy czym ustanowiony zakaz, zgodnie z § 1 ust. 2 omawianej uchwały miał nie dotyczyć handlu i ekspozycji w celach handlowych "w budynkach i budowlach wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami w celu prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł też, że w § 2 poddanej jego kontroli uchwały przewidziano karę grzywny za naruszenie wprowadzonego § 1 ust. 1 zakazu, a w § 4 tej uchwały uregulowano jej termin wejścia w życie i sposób opublikowania. Oceniając legalność opisanej wyżej uchwały, Sąd I instancji zwrócił uwagę w szczególności, iż dla wydania aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym mającego oparcie w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym niezbędne jest łączne wystąpienie dwu przesłanek: 1) obiektywnej, dotyczącej stanu prawnego, tj. braku uregulowania określonej materii w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących; 2) subiektywnej, dotyczącej stanu faktycznego, tj. powstania sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rozwijając wywody co do pierwszej z wymienionych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że brak w przepisach ustawowych regulacji, jaką wprowadzono zaskarżoną uchwałą nie oznacza, że podjęta ona została w zakresie nieuregulowanym dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi, w sytuacji tzw. luki w prawie. Sąd I instancji podniósł też, że Rada Miasta Krakowa wypowiadając się w sprawie podkreśliła, iż przyczyną uchwalenia konkretnego aktu prawa miejscowego było dążenie do przeciwdziałania zagrożeniom, jakie dla funkcjonowania lotniska niesie istnienie w jego pobliżu giełdy samochodowej (blokowanie ulic przez nieprawidłowo parkujące samochody, co może utrudnić przeprowadzenie ewentualnej akcji ratunkowej). Uwzględniając to, Sąd I instancji stwierdził, że o zakresie nieuregulowanym można by mówić w niniejszej sprawie, gdyby w systemie prawnym nie było takich regulacji prawnych, które dają możliwość przeciwdziałania wskazanym zagrożeniom. One jednak istnieją. Zaliczyć do nich można zwłaszcza: ustawę – Prawo o ruchy drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), powoływaną dalej jako ustawa – Prawo o ruchy drogowym, w której uregulowano zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza reguły dotyczące zatrzymywania i postoju pojazdów, a także zasady kontroli ruchu drogowego; ustawę o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), powoływaną dalej jako ustawa o drogach publicznych, wprowadzającą zakaz zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z gospodarką i komunikacją drogową, w szczególności wykonywania czynności mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego; ustawę z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz.U. Nr 12, poz. 114 ze zm.), przewidującą sankcje karne za zagrożenie bezpieczeństwu w ruchu lądowym, tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania. Sąd I instancji wspomniał także o ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. Nr 130, poz. 1112), powoływanej dalej jako Prawo lotnicze, regulującej kwestie bezpieczeństwa i porządku w sąsiedztwie portu lotniczego. Wskazane regulacje prawne w wystarczającym stopniu realizują cel wskazywany przez Radę Miasta Krakowa, jako przyczynę uchwalania przedmiotowych przepisów porządkowych. W niniejszej sprawie nie wystąpiła zatem obiektywna przesłanka warunkująca wykorzystanie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wystąpiła też druga, subiektywna, przesłanka zastosowania wymienionego przepisu. Wprawdzie oparta jest ona na kryterium ocennym i wymaga posłużenia się pojemnymi, nieostrymi pojęciami, jak "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny", ale dla jej pełnego zrealizowania konieczne jest też stwierdzenie "niezbędności" ochrony wskazanych dóbr poprzez wydanie aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. "Niezbędność" nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełniania (poprawiania) regulacji ustawowych w danym zakresie. Tymczasem konkretna uchwała właśnie do tego prowadzi, skoro wprowadza regulację mającą przeciwdziałać zagrożeniom wynikającym z nieprzestrzegania przepisów o ruchu drogowym, z sankcjami odmiennymi niż przewidziane w obowiązujących ustawach. Ponadto przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały konieczne jest stwierdzenie, iż stosunkowo duża swoboda pozostawiona organom stanowiącym przepisy porządkowe nie może oznaczać dowolności ich stanowienia. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, które nie może być interpretowane rozszerzająco, można ustanawiać jedynie zatem tylko takie zakazy lub nakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych w ustawie przesłanek. Zaskarżona uchwała − jak wynika zaś już z samego tytułu a potem i treści − nie wprowadza wcale zakazów lub nakazów zmierzających bezpośrednio do usunięcia stanu zagrożenia, jakim jest według Rady Miasta Krakowa blokowanie dróg, a wprowadza inną regulację dotyczącą zakazu handlu na określonym obszarze i określonym asortymentem. Za słuszne Sąd I instancji uznał argumenty przedstawione przez stronę skarżącą, iż zakwestionowana uchwała w sposób nieuzasadniony ogranicza prawa skarżącego gwarantowane Konstytucją RP, znajdujące swoją konkretyzację w ustawie o swobodzie gospodarczej (art. 20, 22, 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz.U. Nr 78, poz. 483; art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o swobodzie gospodarczej). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie gmina nie ma uprawnień do ustanawiania zakazu handlu na określonym obszarze, określonymi rodzajami towarów, a stanowisko takie jest zgodne z poglądami prezentowanymi już w orzecznictwie. W złożonej skardze kasacyjnej Miasto Kraków podniosło zarzut naruszenia przez wyrok Sądu I instancji prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego "błędną wykładnię i przyjęcie, iż regulacja zaskarżonej uchwały została wydana z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w przywołanym przepisie...". Wnioski skargi kasacyjnej zmierzały do uchylenia pkt III i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2005 r. i oddalenia skargi, względnie do uchylenia pkt III i IV tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną oświadczył, iż zgłoszony w tym środku zaskarżenia zarzut dotyczy zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Według skargi kasacyjnej celem spornej uchwały nie było samo ograniczenie handlu na obszarze przyległym do Międzynarodowego Portu Lotniczego Kraków-Balice. Zmierzała ona bowiem do usunięcia niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia, a także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, którego źródłem była działalność prowadzona na wskazanym obszarze. Chodziło zatem o usunięcie przyczyny, która powodowała to niebezpieczeństwo. Wskazanego niebezpieczeństwa nie mogły usunąć powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy. Ich stosowanie przynosiło skutek wręcz "odwrotny". Dostępne środki prawne nie znajdowały "w tych okolicznościach" zastosowania. "Oznacza" to zaś, że w tym zakresie brak było stosownego uregulowania w odrębnych ustawach, jak i innych przepisach powszechnie obowiązujących. Skarga kasacyjna zaakcentowała też, iż funkcjonowanie giełdy samochodowej w bezpośrednim sąsiedztwie portu lotniczego powodowało bardzo duże natężenie ruchu w rejonie lotniska oraz parkowanie samochodów na poboczach dróg, w tym przy ewakuacyjnych i awaryjnych, co, co w sytuacjach wypadku lotniczego uniemożliwiałoby prowadzenie akcji ratowniczej. Brak było regulacji prawnej adekwatnej do sytuacji zaistniałej w sąsiedztwie konkretnego portu lotniczego. Prowadzony w tym obszarze handel powodował bowiem powstanie sytuacji zagrożenia życia oraz zdrowia obywateli, jak również porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego zarówno w codziennym funkcjonowaniu lotniska, jak i w przypadku ingerencji zewnętrznej (ataku terrorystycznego). Nie miała tu zastosowania ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, jak i ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Prawo lotnicze nie reguluje w szczególności kwestii uporządkowanego i spokojnego dostępu do lotniska w aspekcie zdarzeń przebiegających w jego najbliższym otoczeniu. Również ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie zawiera regulacji odnoszących się do "przedmiotowych kwestii". Zaistniała sytuacja powodowała konieczność stworzenia swego rodzaju "strefy ochronnej" wokół lotniska. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się też z poglądem, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 22 Konstytucji RP. Ustawą, która zgodnie z tym przepisem mogła ograniczyć wolność działalności gospodarczej jest bowiem także ustawa o samorządzie gminnym – akt równorzędny do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wydana na podstawie ustawy o samorządzie gminnym konkretna uchwała nie stanowi zatem nieuprawnionego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Podobny pogląd wynika też z analizy pozycji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, skarga kasacyjna stwierdziła, że wprowadzone przez przedmiotową uchwałę ograniczenia były konieczne dla do osiągnięcia zamierzonego celu i skutku w zakresie określonym w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "K. G. S." Sp. z o.o. w K. wniosła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, podzielając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W konkretnej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zgłoszonego w sprawie zarzutu zauważyć wypada, że naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni określonego przepisu polega na przyjęciu (zaakceptowaniu) jego wadliwego rozumienia przez sąd administracyjny. Chodzi tu o podanie innego znaczenia normy prawnej niż ta, która w rzeczywistości wynika z konkretnego przepisu, które może wynikać z powodu niewłaściwego odczytania sensu zarówno poszczególnego słowa użytego w przepisie, bądź wypowiedzi jaka wynika z całego zdania lub zestawienia kolejnych zdań w przepisie. Naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania określonego przepisu wynika zaś z wyrażenia przez sąd administracyjny nietrafnej oceny co do możliwości oparcia na konkretnym przepisie, w określonym stanie faktycznym aktu lub czynności podjętych w sferze działalności administracji publicznej i następnie poddanych kontroli sądowej. Skoro art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje wyraźnie dwie postacie naruszenia prawa materialnego a art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie nakazuje podanie także uzasadnienia przytoczonej podstawy kasacyjnej, to od profesjonalnego autora skargi kasacyjnej oczekiwać należałoby podania wprost, w sposób uporządkowany, jakie to argumenty miały w jego zamierzeniu przemawiać za zasadnością uznania, iż sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni określonego przepisu, a jakie dotyczą poglądu o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. W niniejszej sprawie tego postulatu nie spełniono, tym niemniej, nie poprzestając na wytknięciu opisanej usterki, należało − na podstawie analizy całości wywodów skargi kasacyjnej − dojść do wniosku, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można było – w sposób usprawiedliwiony postawić zarzutu ani błędnej wykładni, ani też niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przedstawił właściwe znaczenie normy prawnej wynikające z tego przepisu i trafnie ocenił, że nie mógł on dać Radzie Miasta Krakowa oparcia do wydania na jego podstawie uchwały o opisanym już brzmieniu. Nie sposób też nie zauważyć, iż wyczerpujące rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały przedstawione przy szerokim odwoływaniu się do poglądów prezentowanych już w orzecznictwie i doktrynie. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podnosząc, iż zacytowany przepis i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. Oznacza to, iż na jej podstawie można ustanawiać zakazy i nakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych przez ustawodawcę przesłanek. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż treść przedmiotowej uchwały w żadnym fragmencie nie świadczy, aby tak było. Na zamiar realizacji ustawowych przesłanek nie wskazuje ani tytuł uchwały, ani jej poszczególne postanowienia. Taki zamiar mógłby być uwidoczniony ewentualnie w stosownej preambule uchwały, ale konkretna uchwała jej nie ma. Przedmiotowa uchwała zakazuje handlu i ekspozycji w celach handlowych na oznaczonym obszarze określonymi towarami, wyłączając jednak z tego zakazu działalność handlową (i ekspozycję towarów) w budynkach i budowlach wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami w celu prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie jest zatem - według jej brzmienia - nakierowana na zwalczanie zjawisk, które niosą zagrożenia wskazane przez ustawodawcę w analizowanym przepisie. Nie sposób bowiem przyjąć, aby za takie zjawisko mogła być uznana sama działalność handlowa, która jak każda działalność gospodarcza w Rzeczypospolitej Polskiej cieszy się wsparciem państwa, o czym świadczą regulacje konstytucyjne (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i stanowiące ich rozwinięcie postanowienia ustawy o swobodzie gospodarczej). Przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym muszą wprost i wyłącznie wskazywać na realizację celów określonych przez ustawodawcę w zawartym w tym przepisie generalnym upoważnieniu. Nie jest dopuszczalne, aby ustalone przez gminę przepisy porządkowe mogły być z racji niewłaściwego zredagowania wykorzystywane do innych potrzeb (np. tylko zarządzania na danym obszarze – por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2205/9/109 z aprobującą glosą M. Stahl OSP 2005/9/109) i stwarzały podstawę do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do podmiotów, których zachowania w żadnym zakresie nie rodzą zagrożeń dla wartości chronionych analizowanym przepisem. Taka groźba zachodziłaby zaś przy pozostawieniu w obrocie prawnym konkretnej uchwały. Fakt, że działalności handlowej mogą towarzyszyć niepożądane zjawiska nie zmienia przedstawionej oceny. Nawiasem mówiąc przedmiotowa uchwała, która mogłaby być zastosowana także w stosunku do osób prowadzących i organizujących legalnie na określonym obszarze działalność handlową (choć inaczej niż to określono w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały), pozbawiła ich tej możliwości bez ustanowienia jakiegokolwiek okresu przejściowego i bez wskazania, w jaki sposób zrekompensowane zostaną przez gminę wynikłe z tego faktu szkody. Za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji stwierdzające brak wystąpienia w niniejszej sprawie tzw. obiektywnej przesłanki wynikającej z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wyrażającej się dopuszczalnością wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących". Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę zauważył, iż sam fakt, iż w żadnym z przepisów prawa powszechnie obowiązujących nie było regulacji takiej treści, jak zawarta w przedmiotowej uchwale, nie upoważnia do twierdzenia, że uchwała ta została podjęta "w zakresie nieuregulowanym". Istotnie bowiem o "zakresie nieuregulowanym" można mówić na gruncie analizowanego przepisu wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Jeżeli zatem Miasto Kraków podnosiło w trakcie postępowania sądowego, że chodziło o eliminację zagrożeń wynikłych w szczególności z zachowań osób, które nie przestrzegają na wskazanych terenie przepisów ruchu drogowego (np. blokujących pojazdami ulice wbrew przepisom ruchu drogowego), to niezależnie od omówionych już zastrzeżeń co do sformułowania konkretnej uchwały, nie sposób nie podzielić spostrzeżenia Sądu I instancji, iż szereg aktów prawnych umożliwia realizację tak sprecyzowanych zamiarów gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie powołał się tu zwłaszcza na konkretne regulacje Prawa o ruchy drogowym, ustawy o drogach publicznych, Kodeksu wykroczeń. Ponadto zwrócić należy uwagę, że również prowadzenie handlu bez zezwolenia w obrębie drogi publicznej w sposób zagrażający bezpieczeństwu, a także z naruszeniem warunków sanitarnych zezwala przede wszystkim Straży Miejskiej na podjęcie stosownego oddziaływania (por. art. 11 i 12 ustawy z dnia 29.08.1997 r. o strażach gminnych – Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). Zupełnie nie do przyjęcia jest stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, która istnienie "zakresu nieuregulowanego" w myśl art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (bez zaprzeczenia możliwości prawnych w zakresie eliminacji zaakcentowanych przez gminę niepożądanych zjawisk, jakie wynikają z omówionych już przepisów prawa powszechnie obowiązującego) wywodzi z faktu braku skuteczności dotychczas podjętych działań służb porządkowych. Przy badaniu "zakresu nieuregulowanego" w świetle art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wyłączne znaczenie ma bowiem analiza stanu prawnego. Jeżeli natomiast strona składająca skargę kasacyjną odwołuje się do sfery faktów związanych z dotychczasowym efektem działania służb porządkowych na podstawie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to jest to kwestia zupełnie nieprzydatna do oceny omawianej przesłanki stosowania powołanego przepisu, która co najwyżej może skłaniać do oczekiwania od władz odpowiedzialnych za funkcjonowanie służb porządkowych zapewnienia w sposób pełny realizacji możliwości, jakie dają już uregulowania prawa powszechnie obowiązującego. Co do zaś przedstawionego w skardze kasacyjnej problemu tzw. "strefy ochronnej" wokół lotniska, to zauważyć wypada, że generalnie kwestie otoczenia lotniska reguluje ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (w szczególności art. 87 tego aktu prawnego). Z zasady zatem zamiar normowania przez gminę – w ramach prawa miejscowego – kształtu otoczenia lotniska (wymogów obowiązujących w tym otoczeniu) z powoływaniem się na tak specyficzne rozwiązania jak "strefa ochronna", może być traktowane jako wkraczanie w materię ustawową (jej uzupełnianie, czy poprawianie). Nie oznacza to oczywiście pozbawienia gminy prawa stanowienia w stosunku do terenu otaczającego lotnisko przepisów porządkowych, o ile spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rzecz jednak w tym, że cele wskazywane przez gminę w niniejszym postępowaniu sądowym mogą być realizowane poprzez inne regulacje prawa powszechnie obowiązującego bez podejmowania przez radę gminy uchwały na podstawie wymienionego wyżej przepisu. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż w konkretnej sprawie nie można było mówić o "niezbędności" ochrony wartości wskazanych w tym przepisie poprzez wydanie aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. W tym znaczeniu trafny jest pogląd Sądu I instancji o braku zaistnienia kolejnej z wymienionych w zaskarżonym wyroku przesłanki (subiektywnej) wydania przepisów porządkowych. W końcu wypada zwrócić uwagę, iż szeroki wywód skargi kasacyjnej dotyczący wykazania możliwości ograniczania praw ujętych w Konstytucji RP na drodze przewidzianych w ustawie o samorządzie terytorialnym przepisów porządkowych ma w niniejszej ustawie tylko teoretyczne znaczenie, skoro: po pierwsze nie zostały w niej wskazane warunki do zastosowania takich przepisów; po drugie, Sąd I instancji wypowiedział jedynie pogląd o próbie wprowadzenia w konkretnym przypadku (tj. zaskarżonej uchwały) nieuzasadnionego ("nieumotywowanego przekonująco") ograniczenia (odstępstwa) w zakresie wynikającej z Konstytucji RP i rozwiniętej w ustawie o swobodzie gospodarczej zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania z mocy art. 207 § 2 p.p.s.a.