II OSK 115/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 764/06 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną II OSK 115 /07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymującego w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2006 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. nakazującej B. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 1999 r. nakazującej B. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 34,0 x 9,0 m na działce nr [...] położonej w C. K. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa złożyła B. P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. Po rozpatrzeniu wniosku B. P. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana decyzja została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Ponadto organ wskazał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 496/00 oddalił skargę. Organ stwierdził, że ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez Sąd są w istocie - poza przypadkami zmiany stanu prawnego ex tunc - w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła B. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rozpoznawana skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 20006 r. nie naruszają prawa, a decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy zasadnie podniosły w swych rozstrzygnięciach, że orzekając w przedmiotowej sprawie związane były oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 496/00. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę B. P. na badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. Oddalenie skargi przez Sąd oznacza, iż decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawiera cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, iż skarżąca realizując przedmiotowy obiekt nie posiadała wymaganego pozwolenia na budowę, na co wskazał też Sąd kontrolując decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. i akceptując decyzję wydaną na mocy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji skargę jako bezzasadną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenia prawa procesowego : - poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji państwowej z mocy art. 7-11 k.p.a. oraz art. 9 zdanie końcowe k.p.a.; -zastosowanie przez organy obu instancji oraz Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy z okresu wydanych decyzji w trybie odwoławczym pomimo wniosku o rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym naruszając przy tym art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 kpa; - nie wzięcie pod uwagę faktu, iż decyzje o nakazie rozbiórki zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. 2) naruszenia prawa materialnego : -poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) i nie uwzględnienie zmian w tym przepisie; -nie uwzględnienie art. 103 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane, - nie wzięcie pod uwagę art. 51 w powiązaniu z art. 50 ustawy Prawo budowlane, - naruszenie art. 156§1 ust 5 k.p.a., art. 145 §1 ust 5, art.149, art.150 i art.151 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi go decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych za wszystkie instancje. W uzasadnieniu wniesionej kasacji wskazano, iż Główny Inspektor Budowlany oraz Sąd nie wzięli pod uwagę nowych zaistniałych faktów w niniejszej sprawie oraz tego że nastąpiła zmiana stanu prawnego t.j. art. 48 Prawa budowlanego będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Także brak jest odniesienia się do stwierdzonych "nieprawidłości ujawnionych przez Trybunał Konstytucyjny, które są aktualne w niniejszej sprawie pomimo zmiany Konstytucji." Z tych względów należy zdaniem autora kasacji uznać, że zostały naruszone przepisy postępowania przed Sądem administracyjnym, jak i przepisy art. 7 i art. 77 kpa w trakcie postępowania prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto pełnomocnik strony wnoszącej kasację stwierdził, iż badana decyzja została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, który w stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania a fakt, że został wydany wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie nie ma znaczenia. Strona skarżąca wskazała też, iż obowiązkiem Sądu oraz organu drugiej instancji w niniejszej sprawie powinna być szczególna dbałość i podejmowanie wszelkich działań o respektowanie porządku prawnego a w szczególności zasad gwarantujących przestrzeganie praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż wskazane w kasacji zarzuty są całkowicie chybione. Istota zarzutów skargi kasacyjnej, a w szczególności ich uzasadnienia sprowadza się w zasadzie do żądania skarżącej, aby organ rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym odniósł się do wszystkich tych zagadnień, które w ocenie skarżącej mają wpływ na ocenę legalności przedmiotowego obiektu i to przy uwzględnieniu obecnie obowiązującego stanu prawnego. Tymczasem kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, co wielokrotnie w sprawie podkreślano, decyzja administracyjna wydana została w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadza ponownie postępowania w takim rozumieniu jak wywodzi to kasacja, lecz organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Rozstrzygający przy tym dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania decyzji badanej, a tą w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] stycznia 2000 r. i co istotne, na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa, jak chce tego strona wnosząca kasację. Wyprowadzone przez stronę skarżącą wnioski ograniczające się do odmiennej oceny materiału dowodowego stanowią niedopuszczalną polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Pozbawione uzasadnionych podstaw prawnych jest też domaganie się, aby badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję poddać ocenie w oparciu o zmieniony stan prawny, przy czym autor kasacji konsekwentnie pomija regulacje prawne zawarte w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a na które to normy prawne z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2004 r. trafnie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku. Z tych też względów nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7-11 k.p.a. oraz art. 9 zdanie końcowe k.p.a., ani też nie jest trafny zarzut uchybienia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn nie może być uznany też za uprawniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane i nie uwzględnienie zmian w tym przepisie oraz nie uwzględnienie jak wywodzi to skarżąca art. 103 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zważywszy na to, iż przedmiotowe postępowanie odnosiło się do kontroli w trybie nieważnościowym decyzji wydanej w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, to za pozbawiony uzasadnionych podstaw trzeba uznać zarzut naruszenia art. 51 w powiązaniu z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., bowiem w postępowaniu nieważnościowym nie była przedmiotem kontroli decyzja wydana w oparciu o te normy prawne. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., art.149 k.p.a., art.150 k.p.a. i art.151 k.p.a., bowiem przepisy te odnoszą się do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wznowieniowym, a które to postępowanie przedmiotem niniejszej sprawy nie było. W tym miejscu trzeba zauważyć, iż autor kasacji przytaczając liczne orzecznictwo oraz przepisy prawne nie rozróżnił całkowicie odrębności jakimi charakteryzują się poszczególne tryby postępowań administracyjnych. W żadnym wypadku, jak czyni to się w rozpatrywanej kasacji, nie można przepisów właściwych tylko dla postępowań nieważnościowych odnosić do postępowań prowadzonych w trybie wznowieniowym. Wobec tego, że przedmiotowa sprawa była prowadzona w trybie nieważnościowym, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby w tym postępowaniu oceniać zaistnienie przesłanek wznowieniowych (art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.). Nie można tym samym czynić zarzutów Sądowi pierwszej instancji, iż kontrolę postępowania administracyjnego ograniczył do norm prawnych mających w sprawie zastosowanie. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.