II OSK 1677/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 166/06 ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2005r., nr XXVII/288/05 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Z. M. na rzecz Gminy Suwałki kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Z. M. na uchwałę Rady Gminy Suwałki nr XXVII/288/05 z dnia 29 czerwca 2005 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wywiódł, że wprawdzie zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i organizacji, tj. podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, to jego treść w znaczny stopniu determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego nie można kwestionować braku jego oddziaływania na sferę uprawnień i stosunków jednostki, a to oznacza dopuszczalność skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi, która zarzuciła, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do terenu, w skład którego wchodzą działki należące do skarżącego zawiera zapisy przewidujące zakaz wznoszenia wszelkich budynków z uwagi na walory krajobrazowe, a takie zapisy w studium naruszają gwarantowane konstytucyjnie uprawnienia właścicielskie skarżącego. Sąd I instancji podniósł, że wprowadzenie takich ograniczeń mieści się w uprawnieniach organu gminy przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część obszaru Gminy, dla którego sporządzono studium położona jest na terenie Wigierskiego Parku Narodowego, co pociągało za sobą obowiązek zastosowania się przez organy gminy do dyspozycji art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody. Powołanie do życia formy ochrony, jaką jest park narodowy, wywiera również wpływ na gospodarkę przestrzenną na jego terenie. W celu uwzględnienia w tym procesie priorytetów wynikających z ochrony środowiska ustawodawca w art. 10 ust. 6 cytowanej ustawy określił, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego województw oraz plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Obowiązkiem tym objęte są zarówno akty planowania jak i przepisy prawa miejscowego, takie jak m.in. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalane na podstawie art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli chodzi o charakter uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego, to z posłużenia się w tym przepisie pojęciem uzgodnienia wynika, że stanowisko dyrektora parku narodowego w tym zakresie będzie miało charakter wiążący. W przypadku braku zgody ze strony organu ochrony przyrody nie będzie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści. Organ kilkakrotnie podejmował próby uzyskania pozytywnej opinii w tej mierze, tj. uwzględnienia wniosków skarżącego i wprowadzenia możliwości zabudowy, co jednak nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Nadto Sąd podniósł, iż skarżącemu nigdy nie przysługiwało prawo do zabudowy należących do niego działek, a zatem poprzez uchwalenie studium nie stracił on w żaden sposób przysługujących mu uprawnień. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki z 1994 roku zawierał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani, kąpielisk. Pozwalał natomiast jedynie na adaptację istniejącej zagrody w dobrym i średnim stanie technicznym. Również Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki zatwierdzone uchwałą nr XVIII/114/01 z dnia 30 stycznia 2001 r. zawiera zapis, w którym wskazano, iż "zakazuje się wznoszenia budynków i obiektów budowlanych, w tym obiektów przeznaczonych na potrzeby rolnictwa oraz barakowozów i innych obiektów tymczasowych, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk o charakterze ogólnodostępnym. Zakaz ten nie dotyczy budowy obiektów związanych z ochroną wód (np. oczyszczalni ścieków), budowy wież widokowych, wyznaczonych planem terenów zwartej zabudowy wsi, istniejącej zabudowy oraz realizacji zadań statutowych Parku". Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a więc i pośrednio studium) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Akty planistyczne zatem w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają bowiem nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też prawo budowlane. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego), co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (stanowisko takie zostało wyrażone także w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29), orzeczenia te analogicznie znajdą odniesienia także do postanowień studium zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie narusza obiektywnego porządku prawnego czy też interesu skarżącego lub jego uprawnienia i dlatego skarga podlegała oddaleniu. Natomiast kwestia legalności posadowienia na przedmiotowym terenie innych budynków leży w gestii uprawnionych organów nadzoru budowlanego i winna ewentualnie stanowić podstawę wszczęcia stosownych postępowań w tym zakresie. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku przez Z. M. zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody bądź niezastosowanie art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 k.p.a.; 3) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 64 ust. 3 Konstytucji; 4) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 10 ust. 6 in fine ustawy o ochronie przyrody. Konkluzja skargi zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w niedalekim sąsiedztwie działki skarżącego znajdują się inne budowle - jest to co najmniej 6 budynków mieszkalnych i gospodarczych. W takiej sytuacji całkowity zakaz wznoszenia jakichkolwiek budowli, zawarty w studium, stoi w oczywistej sprzeczności z dążeniem do zachowania cech charakterystycznych krajobrazu wsi G. "Nie jest to przecież krajobraz dziewiczy, nietknięty ręką białego człowieka. Konstatacja narzuca się sama - albo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zastosował art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i przyjął, że surowe reżimy parku narodowego obowiązują na całym jego obszarze (w tym i na terenach gospodarczo użytkowanych), albo błędnie zinterpretował definicję ochrony krajobrazowej i uznał, że jest ona taka sama, jak ochrona całości parku narodowego". W związku z powyższym również twierdzenie o braku obiektywnego naruszenia prawa nie znajduje poparcia w treści art. 117 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i nie ma znaczenia fakt, że skarżącemu nie przysługiwało przed uchwaleniem skarżonego studium prawo do zabudowy. Znając treść art. 117 ust. 2 oraz art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody miał on pełne prawo spodziewać się, że nowe studium uwarunkowań, przygotowywane pod rządami nowej ustawy o ochronie przyrody, będzie uwzględniało fakt użytkowania gospodarczego jego działek i obejmie te działki jedynie ochroną krajobrazową, a nie bezwzględnym zakazem wznoszenia jakichkolwiek budowli. W zakresie naruszenia art. 6 k.p.a. skarga kasacyjna odnosi je do uzgodnienia Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego zarzucając mu dowolność i wykroczenie poza zasady ochrony przyrody bez poszanowania praw obywateli. Odpowiadając na skargę kasacyjną Gmina Suwałki wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna spełnia wymagania formalne przewidziane w art. 174-176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o jej odrzucenie nie jest uzasadniony, natomiast postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione czego jednak nie można utożsamiać z brakami formalnymi samej skargi prowadzącymi do jej odrzucenia. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody polegający na błędnej jego wykładni jak też, że został wydany z obrazą art. 10 ust. 6 in fine i art. 117 ust. 2 tej ustawy przez ich niezastosowanie. Skarga kasacyjna nie podważa ustalenia, dokonanego przez Sąd I instancji, że teren, w skład którego położone są działki skarżącego objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się w granicach Wigierskiego Parku Narodowego i na rozprawie kasacyjnej strony zgodnie tę okoliczność przyznały. Objęcie granicami Wigierskiego Parku Narodowego działek należących do skarżącego oznaczało konieczność uzgodnienia projektu studium z Dyrektorem tego Parku stosownie do treści art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, a przywołany w skardze kasacyjnej art. 117 tej ustawy przewiduje, iż na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się tylko ochronę krajobrazową, nie wyklucza konieczności dokonania takiego uzgodnienia. Ostatni z wymienionych przepisów przesądza wyłącznie o zakresie ograniczeń jakie mogą być wprowadzane dla takich terenów, przewidując w takich przypadkach tylko ochronę krajobrazową. Zabudowanie danego terenu niewątpliwie jest czynnikiem wpływającym na dany krajobraz, stąd wprowadzenie zakazu zabudowy danego terenu mieści się w zakresie, którego dotyczy art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast osobnym zagadnieniem jest merytoryczna zasadność wprowadzania takiego ograniczenia na terenach położonych w sąsiedztwie działek już zabudowanych, lecz kwestia ta w istocie dotyczyła nie zaskarżonej uchwały lecz treści uzgodnienia. Również sprawa legalności realizacji obiektów wskazywanych przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji jak i w postępowaniu kasacyjnym wykracza poza ramy postępowania wszczętego skargą przeciwko uchwale w przedmiocie studium. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że Rada Gminy Suwałki uchwalając studium związana była, wobec treści art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, stanowiskiem zawartym w uzgodnieniu Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego. Treścią tego uzgodnienia związany był również Sąd I instancji rozpoznający skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i dokonując oceny legalności tej uchwały musiał brać pod rozwagę treść tego uzgodnienia. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., błędnie wskazany jako naruszenie prawa materialnego, dotyczy treści stanowiska uzgadniającego a nie samej uchwały. Skarga kasacyjna zdaje się nie dostrzegać, iż stanowisko w sprawie uzgodnienia wiąże organ Gminy, dopóki we właściwym trybie postępowania nie zostanie pozbawione mocy obowiązywania i w postępowaniu skierowanym przeciwko samej uchwale w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania legalność tego uzgodnienia nie mogła być przedmiotem kontroli ze strony Sądu. Stąd zgłoszony w tym zakresie zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przywołał expressis verbis art. 64 ust. 3 Konstytucji, to sama treść uzasadnienia wskazuje, iż Sąd miał ją na uwadze i prawidłowo w rozpoznanej sprawie zastosował, przywołując orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego (str. 11 uzasadnienia). Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniając organy gminy do ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, co determinuje sposób wykonywania własności, stanowią ustawowe umocowania dla ingerencji w prawo własności aktami uchwalanymi przez gminę i działanie gminy oparte na ustawowym umocowaniu w tym zakresie, nie wykracza poza konstytucyjną zasadę ograniczenia własności. W zestawieniu z treścią uzasadnienia wyroku zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji zasady konstytucyjnej ochrony własności wynikający z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji nie jest usprawiedliwiony. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że przewidziany w studium zakaz zabudowy narusza istotę własności o tyle nie jest przekonywujące, że działki skarżącego nie są działkami budowlanymi i nie wchodzą w skład zabudowy siedliskowej. Zgodzić natomiast się należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że przewidziane w studium rozwiązania mogą naruszać interes prawny skarżącego, który manifestuje chęć uzyskania zmiany przeznaczenia wykorzystania należących do niego działek w kierunku umożliwiającym ich zabudowę. Przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności odwołujące się do treści uprzednich rozwiązań planistycznych dla terenu położenia działek należących do skarżącego, w których przewidziany był również zakaz ich zabudowy może świadczyć jedynie o tym, że sytuacja skarżącego w zakresie przewidywanego sposobu wykonywania własności w odniesieniu do tych działek nie uległą zmianie, lecz nie jest to równoznaczne z tym, że interes skarżącego nie jest naruszony skoro jego prawa właściciela co do realizacji uprawnień są ograniczone niezgodnie z jego zamierzeniami. Ta wadliwość oceny nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżony akt nie narusza obiektywnego porządku prawnego i zarzuty skargi kasacyjnej przypisujące naruszenie prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione o czym była mowa na wstępie. Z przyczyn wymienionych na podstanie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Suwałki.