II SA/Gl 747/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Protokolant stażysta Beata Kapłon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. L., M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane /obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zmianami, zwanej dalej Prawem budowlanym/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wstrzymał roboty budowlane związane z "remontem" budynku gospodarczego na działce nr ewid. A w U. nr [...], prowadzonym przez M. i K. małżonków L.. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na wyniki przeprowadzonych w dniu [...] 1999 r. oględzin w czasie których stwierdzono wykonanie na w/w działce robót budowlanych polegających na całkowitej wymianie substancji budowlanej w ramach poprzednio istniejącej zabudowy. W konsekwencji doszło do wzniesienia budynku gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m wykonanego w konstrukcji szkieletu drewnianego ze ścianami od zewnątrz z desek a od wewnątrz z płyt wiórowych, z jednospadowym dachem pokrytym blachą trapezową ze spadkiem na nieruchomość inwestorów. W jednej ze ścian tego budynku zamontowano 3 bramy wjazdowe. Dnia [...] 2000 r., po kolejnym rozpoznaniu sprawy przedmiotowych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., działając na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał K. i M. małżonkom L. dokonać rozbiórki opisanego wyżej budynku gospodarczego. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono m.in. że prace budowlane przy budowie budynku zostały rozpoczęte [...] 1998 r. i nie zostały jeszcze zakończone. Budynek jest zlokalizowany na przedłużeniu sąsiedniego budynku gospodarczego w zbliżeniu do granicy E. i M. L. na odległość 1,2 m. Organ orzekający przyjął, że budowa budynku wymagała pozwolenia, którego inwestorzy nie posiadali, co uzasadnia zastosowanie sankcji z art. 48 prawa budowlanego. Za bezskuteczne uznał też organ dokonane przez inwestorów zgłoszenie skoro dotyczyło ono robót budowlanych na działce nr B, gdy tymczasem zostały one wykonane na działce nr A. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., która została następnie uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 28 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 828/00. W wyroku tym Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi samowola budowlana likwidowana w trybie art. 48 prawa budowlanego skoro inwestorzy dokonali zgłoszenia robót budowlanych, które nie spotkało się ze sprzeciwem organu architektoniczno-budowlanego, chociaż obarczone było wadami. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB w Ż. z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się m.in. na treść art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4 i art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do [...] 2002 r. inwentaryzacji powykonawczej objętego postępowaniem obiektu gospodarczego wraz z orzeczeniem technicznym potwierdzającym zgodność wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną i stwierdzającym przydatność obiektu do użytkowana oraz nakazał wykonanie w terminie do [...] 2002 r. od strony działki nr C ściany oddzielenia pożarowego. Nadto zobowiązał K. i M. małżonków L. do przedłożenia do [...] 2002 r. pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Na skutek zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego przez K. i M. małżonków L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1089/02 stwierdził jej nieważność w części zobowiązującej do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu w oznaczonym terminie, a w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że w rozpatrywanej sytuacji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika wprost z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził także, że wykonane przez małżonków L. roboty budowlane nie stanowiły remontu a odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co rodziło obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec wadliwego przyjęcia zgłoszenia tych robót budowlanych ich wykonanie należało kwalifikować zdaniem Sądu jako inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 tego Prawa. Dlatego też obowiązkiem organu nadzoru budowlanego była ocena wykonanych robót budowlanych w aspekcie ich zgodności z prawem budowlanym. Potwierdził nadto Sąd zasadność nałożonego na inwestorów obowiązku wykonania ściany oddzielenia pożarowego, skoro sporny obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej został zlokalizowany w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy. Zgodnie z § 270 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 1994 r. w sprawie warunków technicznych/ jedynie budynki ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia, mogą być sytuowane w odległościach określonych w § 12 ust. 6 tego rozporządzenia, czyli co najmniej 1,5 m od granicy działki. Orzekając w przedmiotowej sprawie w toku dalszego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 7 i 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał K. i M. małżonkom L. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr A w U. przy ul. [...] w sąsiedztwie budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inwestorzy pomimo upływu określonych terminów nie wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich decyzją [...]WINB w K. z dnia [...] r. w części, w której ich skarga od tej decyzji została oddalona omawianym wyżej wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2004 r. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w razie niewykonania obowiązku organ wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, to zasadnym było orzeczenie o nakazie rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji K. i M. L. zarzucili, że orzekając w sprawie WSA w Gliwicach został błędnie poinformowany przez organy orzekające co do odległości budynku od granicy z działką małżonków L.. Podali także, iż nierealne było dotrzymanie terminów wykonania obowiązków, a to w sytuacji gdy sąd wstrzymał wykonanie decyzji, którą obowiązki te zostały nałożone. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej obowiązki, dokonane postanowieniem NSA z dnia 7.10.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1008/02 miało skutek jedynie do wydania przez ten Sąd orzeczenia końcowego, co nastąpiło wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2004 r., który uprawomocnił się dnia 11.10.2004 r. Nałożone obowiązki odwołujący się powinni zatem wykonać w ciągu 3 do 4 miesięcy po uprawomocnieniu wyroku. Nie uczynili jednak tego pomimo upływu 8 m-cy. Nie wystąpili też o przedłużenie terminu ich wykonania. Co więcej z treści odwołania wynika, że obowiązki te w dalszym ciągu kwestionują. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących odległości budynku od granicy działki organ odwoławczy stwierdził, że w następstwie przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, do czego zostali oni zobowiązani a czego nie wykonali, istniałaby możliwość weryfikacji tych twierdzeń i ewentualnie zmiany obowiązku w zakresie wykonania ściany oddzielenia pożarowego. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę, że obowiązek wykonania takiej ściany wynikał nie tyle z niewystarczającej odległości od granicy działki ale z niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego na działce małżonków L.. W skardze do sądu K. i M. małżonkowie L. podtrzymali zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Podali, że faktycznie budynek jest oddalony od granicy 2,55 m, co potwierdzają inne decyzje organów orzekających. Nieprawidłowo bo zaledwie w odległości 0,4 m od granicy został zaś usytuowany budynek małżonków L., który dodatkowo został też bez pozwolenia w latach 95 – 96 przebudowany. Nadto stwierdzili, że nie przedłożyli inwentaryzacji powykonawczej i orzeczenia technicznego skoro nie była rozstrzygnięta sprawa ściany oddzielenia pożarowego. Stwierdzili też, że w piśmie z dnia [...] 2005 r. poinformowali organ I instancji, iż inwentaryzację powykonawczą i orzeczenie techniczne wykonają gdy będą opracowywać projekt techniczny remontu całego budynku. W ten sposób chcą uniknąć ponoszenia podwójnych kosztów z tym związanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że z dokumentów, na które skarżący się powołują, nie wynikają inne niż przyjęte przez organy orzekające odległości spornego budynku od granicy działki. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. E. i M. L. wnieśli o utrzymanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego skarżących. Zarzucili, że zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez skarżących dotyczyło innego budynku i robót budowlanych. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. zarzucili, iż na działce uczestników została ustanowiona służebność przechodu o szerokości 1 m. Podali, że w toku postępowania "manipuluje się" odległościami ich budynku od granicy na korzyść uczestników. To uczestnicy a nie oni powinni wybudować ścianę oddzielenia pożarowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż podniesiono w skardze, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod uwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./. Skoro decyzje organów obu instancji zostały oparte na treści art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego to przesłanką ich wydania powinno być wcześniejsze stwierdzenie, że inwestorzy w zakreślonym zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tego Prawa terminie nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. W niniejszej sprawie spełnienie tego warunku budzi zdaniem Sądu zasadnicze wątpliwości. Z przedłożonych bowiem Sądowi akt administracyjnych nie wynika aby po wydaniu przez WSA w Gliwicach omówionego wyżej wyroku z dnia 4 czerwca 2004 r. organy orzekające podjęły jakiekolwiek czynności zmierzające do sprawdzenia wykonania przez skarżących obciążających ich obowiązków. Obowiązek takiego sprawdzenia wynika z części wstępnej ust. 3 art. 51 ustawy. Biorąc pod uwagę treść art. 8, art. 9 i art. 11 kpa organy orzekające miały zdaniem Sądu obowiązek przypomnienia skarżącym o nałożonych na nich decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. obowiązkach i konsekwencjach zaniechania ich realizacji. W sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją szczególną, która uzasadnia przyjęcie takiego obowiązku po stronie organów orzekających. Należy bowiem zważyć, że w dacie uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia 4 czerwca 2004 r. terminy określone w w/w decyzji z dnia [...] r. dawno już minęły i tym samym nie mogły mieć zastosowania, a to w sytuacji gdy jednocześnie NSA OZ w Katowicach postanowieniem z dnia 7.10.2002 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji i to w sytuacji gdy w chwili wydawania tego postanowienia upłynęły już terminy, o których była mowa w zaskarżonej wówczas do sądu decyzji. Skarżący mogli być zatem zdezorientowani w jakim terminie obowiązki mają wykonać. Nadto należy zważyć, że w przedmiotowej decyzji nie określono bliżej sposobu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co również mogło stwarzać po stronie skarżących pewne wątpliwości co do sposobu realizacji tego obowiązku. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione w piśmie organu I instancji skierowanym do skarżących, które powinno poprzedzać późniejszą czynność sprawdzenia o jakiej mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec małej precyzyjności pkt [...] decyzji zobowiązującej z dnia [...] r. w piśmie tym organ I instancji powinien pouczyć ewentualnie skarżących o możliwości złożenia przez nich co do zawartego tam obowiązku, wniosku w trybie art. 112 § 2 kpa. W rozsądnych granicach czasowych organ nadzoru budowlanego powinien wstrzymać się w takiej sytuacji z wydaniem nakazu rozbiórki mając na uwadze realizację w/w zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Należy także podnieść, że pewne wątpliwości może budzić zakres nakazu rozbiórki w sytuacji gdy istniał spór między stronami czy objęte postępowaniem roboty budowlane obejmowały również i w jakim zakresie fundament budynku, która to kwestia nie została w decyzjach organów obu instancji rozstrzygnięta. Może to budzić wątpliwości z punktu widzenia treści art. 156 § 1 pkt 5 kpa, co będą miały również na uwadze organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a., co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na mocy tego przepisu oraz na podstawie art. 135 tej ustawy. W nawiązaniu do treści skargi należy natomiast stwierdzić, że na tym etapie postępowania ani organy administracyjne ani też Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie były władne podważać zasadności nałożonych na skarżących decyzją z dnia [...] r. obowiązków /określonych w pkt 2a i b tej decyzji/. W tym bowiem zakresie sprawa została prawomocnie przesądzona omówionym wyżej wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2004 r. Dokonaną w tym wyroku oceną prawną Sąd przy rozpoznaniu obecnej skargi oraz organy orzekające były związane zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. Od czasu wydania tego wyroku nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego sprawy. Również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm./ zawiera w § 272 unormowania zbieżne z unormowaniami zawartymi w § 270 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r. /w zw. z § 330 i 337 rozporządzenia z 2002 r./. Na marginesie tylko należy również stwierdzić, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest zdaniem Sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących, podstaw do kwestionowania odległości usytuowania objętego postępowaniem budynku od granicy działek stron, przyjętej przez WSA w wyroku z dnia 4 czerwca 2004 r. Ustalenia tego nie podważa, a wprost przeciwnie, jedynie potwierdza /w powiązaniu z treścią protokołu z oględzin w dniu [...] 1999 r. i uwidocznionego w nim szkicu sytuacyjnego/, treść aktu notarialnego z dnia [...] 1997 r. Należy bowiem przyjąć, że w związku z ustanowioną tym aktem służebnością przechodu ogrodzenie z siatki między działką nr A i działką nr C nie zostało postawione w granicy a w głębi działki małżonków L. nr C. Wobec powyższego jeżeli skarżący chcą uniknąć wydania przeciw nim nakazu rozbiórki to bezwzględnie muszą wykonać jak najszybciej nałożone na nich obowiązki, warunkujące ewentualną możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych. Kwestia wysokości nakładów jakie muszą dla zrealizowania tych obowiązków ponieść nie ma normatywnego znaczenia i dlatego też nie może być przez organy orzekające brana pod uwagę. Bezpodstawne jest też oczekiwanie skarżących, że obowiązki te mogą oni wykonać przy opracowaniu dokumentacji związanej z planowanymi robotami budowlanymi przy pozostałej części budynku gospodarczego. W nawiązaniu do zarzutów skarżących i uczestników postępowania należy nadto podnieść, że nie były przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją roboty budowlane prowadzone przez małżonków L., zaś kwestia treści dokonanego przez skarżących w dniu [...] 1999 zgłoszenia została przesądzona we wcześniejszych zapadłych w tej sprawie wyrokach sądów. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.