I OSK 1701/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 958/06 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 958/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, mocą której utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] nakładającą na skarżącego J. J. karę pieniężną w łącznej kwocie 11.200 zł. W interesującym dla tej sprawy zakresie została skarżącemu wymierzona kara pieniężna w wysokości 8000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ stwierdził bowiem, że jeden z kierowców – Z. S. zatrudniony był na umowę zlecenia. Nie został zatem spełniony jeden z warunków pozwalających na zakwalifikowanie danego przejazdu jako przewozu na potrzeby własne a to dlatego, że pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. W ocenie organu umowy zlecenia oraz umowy o dzieło nie można traktować jako umowy o pracę w rozumieniu kodeksu pracy, gdyż są to umowy o charakterze cywilnoprawnym. W związku z powyższym organ ustalił, że w momencie kontroli strona wykonywała transport drogowy, zaś wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2088 ze zm.) Sąd pierwszej instancji podzielając w pełni ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy przyjął, że wykonywany w dniu [...] czerwca 2005 r. przejazd pojazdem marki [...] prowadzonym przez dwuosobową załogę, będący własnością skarżącego J. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Wytwórnia Lodów ,,[...]", nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i z tego tytułu zasadnie obciążono skarżącego m.in. karą pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, że wykonywany w dniu [...] czerwca 2005 r. przewóz samochodem stanowiącym własność skarżącego przedsiębiorcy miał charakter pomocniczy w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej skarżący wykonuje tę działalność produkując lody. Istotę sporu w niniejszej sprawie Sąd upatruje w wyjaśnieniu, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 pkt 4 lit. a powołanej ustawy, to jest prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, że wykonywany w dniu [...] czerwca 2005 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sytuacji, gdy w ustawie o transporcie drogowym brak jest definicji pracownika, organy prawidłowo odwołały się do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w kodeksie pracy, czyli w specyficznej dla tego pojęcia gałęzi prawa. Wskazuje na takie rozumowanie także orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, że taka interpretacja przepisu jaką dokonały organy obu instancji jest zgodna z celem tej regulacji prawnej, gdyż tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast ma zapobiec sytuacjom, w których przedsiębiorca, pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne, w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Tym samym Sąd przyjął, że również na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić wyprodukowane, wynajęte, wydzierżawione czy też przez siebie zakupione towary - ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków jakim ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Nadto podnosi Sąd pierwszej instancji, że w innych przepisach zawartych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 lit. a pojęcia "pracownik". Ten rodzaj przewozu drogowego korzysta z przywileju braku obowiązku posiadania licencji, a zatem warunki jego wykonywania muszą być ściśle określone, a następnie przestrzegane. Sąd Wojewódzki potraktował unormowanie z art. 4 pkt 4 lit a jako przywilej dla prowadzącego działalność odrębną od transportu drogowego, co daje podstawę do przyjęcia, że przepis ten należy stosować ściśle. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić do wykonywania tego przewozu nie tylko przez pracowników przedsiębiorcy, to – zdaniem Sądu - użyłby sformułowań wykorzystywanych w innych przepisach ustawy. To natomiast, że ustawodawca zabiegu takiego nie dokonał, nie może być, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uznane za przypadkowe i obojętne w procesie wykładni prawa. Skarżący nie kwestionował, że jeden z kierowców dwuosobowej załogi nie był zatrudniony na umowę o pracę lecz wykonywał czynności w ramach umowy zlecenia, co pozwoliło Sadowi przyjąć, iż prawidłowo nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, transportem drogowym jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, który nie spełnia warunków, o wymienionych w pkt 4 tegoż artykułu. Konsekwencją powyższego jest wymóg - zgodny z art. 5 cyt. ustawy - posiadania licencji. Natomiast sankcją za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jest zgodnie z lp. 1.1.1 załącznika do wymienionej ustawy kara pieniężna w wysokości 8000 zł. Powyższy wyrok zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez skarżącego J. J., który w sporządzonej przez pełnomocnika – radcę prawnego – skardze kasacyjnej zarzuca wyrokowi naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym i wskazując na ten zarzut wnosi "o zmianę zaskarżonego wyroku w części, przez uwzględnienie odwołania" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnosi, że bezsporne jest, iż w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej (wytwórni lodów) samodzielnie dostarcza produkty swoim odbiorcom za pomocą własnych ciężarówek. W związku z tym na zasadzie art. 33 ust 1 ustawy o transporcie drogowym uzyskał on od Prezydenta Miasta K. zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przez niego prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Stąd też brak jest, jego zdaniem, podstaw do twierdzenia, że w dniu kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego nie posiadał dokumentu upoważniającego do wykonywania przewozów własnymi pojazdami. Pełnomocnik skarżącego uważa, że w sprawie istotne jest, czy w świetle art. 4 ust. 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym pracownikiem jest tylko i wyłącznie zatrudniony na podstawie umowy o pracę, czy też przymiot taki można przypisać osobie wykonującej pracę na rzecz przedsiębiorcy, pod jego kierownictwem i gdy na jego ryzyko wykonywana jest ta praca na podstawie umowy cywilnoprawnej. "W ocenie skarżącego drugie z przedstawionych rozwiązań w świetle treści wyżej wymienionej ustawy jest jak najbardziej dopuszczalne, a przyjęcie toku rozumowania zaprezentowanego przez sąd spowodować może naruszenie konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej". W obszernym wywodzie pełnomocnik skarżącego podaje, że samochód służący do wykonywania przewozu na potrzeby własne prowadziła osoba wykonująca na rzecz skarżącego pracę na podstawie umowy zlecenia. Od pracy tej odprowadzono wszelkie należności publicznoprawne. Takie, a nie inne ukształtowanie stosunku pomiędzy pracownikiem a pracodawcą wynikało z jednorazowego i incydentalnego świadczenia pracy przez pracownika. Wskazuje nadto, że na polskim rynku pracy istnieje powszechna praktyka zawierania umów cywilnoprawnych (np. umowy o dzieło, umowy zlecenia, umowy agencyjnej) w miejsce tradycyjnej umowy o pracę. Wiążę się to z wolą uelastyczniania relacji pracownik-pracodawca. W związku z tym w ocenie skarżącego tak restrykcyjne i wąskie podejście do definicji pracownika zaprezentowane przez sąd nie może się ostać. Skarżący uważa, że wykonywanie usługi (nigdy w skardze kasacyjnej nie używa się jednak tego terminu a zawsze posługuje się terminem "praca") w ramach stosunku cywilnoprawnego w obecnej sytuacji jest zbliżone do świadczenia pracy w rozumieniu art. 22 § 1 kodeksu pracy a wniosek taki można także wysunąć z dopuszczalności domagania się przez pracownika w trybie art. 189 k.p.c. ustalenia, że nie łączył go z danym podmiotem stosunek cywilnoprawny lecz wynikający z umowy o pracę. Pełnomocnik tak wyraża swoja myśl: "Stwierdzenie to, odzwierciedlające stan prawny, w szczególności zaś istotę postanowienia zamieszczonego w art. 22 § 1 k.p. wyznacza granice znaczeniowe pojęcia "pracownik" w sposób ścisły, pozwalając in concreto objąć nim również osobę, z którą zawarto formalnie umowę cywilnoprawną, a nie umowę o pracę. Także powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jednie na treść art. 2 k. p. należy uznać za niewystarczające do określenia rzeczywistego desygnatu definicji "pracownika", w szczególności, że osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 189 k.p.c. może wystąpić do Sądu Pracy na podstawie art. 22 § 1 k. p. z powództwem o ustalenie istnienia łączącej strony umowy o pracę w sytuacji, gdy praca ta wykonywana jest w oparciu o stosunek cywilnoprawny". W skardze kasacyjnej podniesiono, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie został przekonany przedstawioną argumentacją co do braku w istocie różnicy między umową cywilnoprawną – zlecenia a umową o pracę, to winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 4 pkt4 lit. a ustawy o transporcie drogowym z przepisem art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika skarżącego taka bowiem wykładnia powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym jaka wynika z uzasadnienia wyroku "(...)narusza w sposób bezpośredni art. 22 Konstytucji, który statuuje zasadę wolności gospodarczej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona wprost w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem a nadto należy umieścić także wskazanie czy zaskarża się wyrok w całości czy tylko w części oraz wniosek o uchylenie bądź zmianę wyroku (orzeczenia) z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.) W sporządzonej przez radcę prawnego skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) pełnomocnik nie wskazał czy zaskarża wyrok w całości czy tylko w części. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że zaskarżenie obejmuje jedynie część wyroku, a mianowicie tę w zakresie "utrzymania w mocy" decyzji nakładającej na skarżącego J. J. kary pieniężnej w kwocie 8000 zł. W skardze kasacyjne także nie zamieszczono precyzyjnego a zatem odpowiadającego wymogom art. 176 wniosku o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego wyroku, ponieważ zawarty wniosek " o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części poprzez uwzględnienie odwołania" (podkreśl. NSA) nie stanowi należycie wypełnienia obowiązku wynikającego z powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny musiał więc "domyślać się" co może pełnomocnik skarżącego mieć na uwadze pisząc o zmianę wyroku w części poprzez uwzględnienie odwołania. Odwołanie jako środek prawny zostało złożone od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie administracyjnej. W żadnym razie nie może ono więc odnosić się do zmiany wyroku w części jakiej dotyczyły argumenty odwołania. Zważywszy jednak, że chodzi o wyrok i z uzasadnienia skargi można wnioskować w jakiej części – zdaniem pełnomocnika – doszło do naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku, przeto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę w zakresie postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności należy podkreślić, że zarzuty oparte są na przesłankach, które nie mogą mieć znaczenia w sprawie, ponieważ do niej się nie odnoszą. Pełnomocnik bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej chce wykazać, że termin "pracownik" jest równoważny z terminem "zleceniobiorca" i ucieka się w tym względzie do argumentacji wskazującej, iż świadczący w ramach umowy cywilnej usługę może wykazywać na podstawie art. 189 k.p.c., że faktycznie zatrudniony był na podstawie umowy o pracę. Tego nie kwestionował Sąd I instancji ani nie musiał rozważać, skoro strona przyznaje, że Z. S. wykonywał usługę w ramach łączących strony umowy zlecenia. Skoro tej podstawy skarżący nie kwestionował przed sądem ani nie kwestionuje się nadal w skardze kasacyjnej, to nie mają żadnego znaczenia w sprawie rozważania, że są takie przypadki, iż umowa zlecenia w rzeczywistości była umową o pracę. Nadto pełnomocnik skarżącego nie dostrzega, że w podanych przez niego przykładach jest odwrotna sytuacja aniżeli w sprawie niniejszej. Jest bowiem jasne, że pracownik ma inne prawa aniżeli przyjmujący zlecenie i to pracownik jest stroną wykazującą (art. 189 k.p.c.), że istnieje miedzy stronami stosunek pracy a nie stosunek wynikający z umowy cywilnej a nie odwrotnie. To, że pełnomocnik skarżącego używa w stosunku do wykonującego czynności w ramach umowy zlecenia terminu "pracownik" wskazuje jedynie, że albo nie rozumie różnicy albo liczy, że taki zabieg może odnieść jakiś skutek. W istocie nie ma to żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa. Sąd bowiem przedstawił dlaczego art. 4 pkt 4 lit. a nie może mieć w sprawie zastosowania. Przepis ten bowiem wyraźnie ogranicza możliwość korzystania z transportu niezarobkowego do sytuacji, gdy prowadzi pojazd przedsiębiorca lub pracownik przedsiębiorcy. Z tego względu skarżący otrzymał zezwolenie na korzystanie z transportu własnego, że posiadał transport, który służył do rozwożenia produkcji z działalności głównej. Nieprawdziwe jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary z powodu braku dokumentu upoważniającego do wykonywania przewozu własnymi pojazdami, bowiem nie brak dokutemu ale posłużenie się do przewozu zleceniobiorcą zamiast pracownikiem własnym było powodem ukarania. Pełnomocnik skarżącego chce wbrew wyraźnym zapisom ustawy wykazać, że nie ma różnicy między umową cywilnoprawną a umową o pracę i choć Sąd pierwszej instancji wskazał na różnice, to w ocenie pełnomocnika różnice są zatarte z uwagi na powszechną praktykę zawierania umów cywilnoprawnych w miejsce tradycyjnej umowy o pracę. Nie trzeba bliższych wyjaśnień by stwierdzić, że to jest pogląd nie dający się zrozumieć. Trzeba zatem stanowczo podkreślić, że umowa o pracę a umowa o charakterze cywilnoprawnym to wynikające z przepisów odmienne czynności prawne. Można oczywiście nazywać zleceniobiorcę "pracownikiem" w skardze kasacyjnej ale przez to nie nabędzie on ani statusu pracownika, ani nie będzie do niego odnosił się termin "pracownik" użyty normie prawnej. Nie ma także powodu by w sprawie, w której wykładnia prawa nie nastręcza wątpliwości występować z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia zaś art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie budzi wątpliwości. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na rodzaj sprawy.