II SA/Gd 279/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i R. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Gd 279/05 UZASADNIENIE Rada Miasta podjęła w dniu 30 września 2004r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w mieście G. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1-3, art. 9-11, art. 18 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) W §2 uchwały wskazano, że na potrzeby planu definiuje się następujące strefy funkcyjne: zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, zabudowa mieszkaniowa, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, usługi, usługi z zielenią towarzyszącą, zieleń krajobrazowo-ekologiczna, ulice lokalne, ulice dojazdowe oraz wydzielone ciągi: piesze, pieszo-jezdne, pieszo-rowerowe, rowerowe, ulice o równoprawnym ruchu pieszym, rowerowym i kołowym. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że celem sporządzenia projektu planu jest umożliwienie wykorzystania terenów gminnych do celów komercyjnych poprzez dopuszczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz uwzględnienie wniosku właściciela działki usługowej o zmianę funkcji jego działki z usługowej na usługowo-mieszkaniową. B. i R. J. w dniu 12 stycznia 2005r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przyjęciem powyższej uchwały. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 11 marca 2005 r. B. i R. J. wnieśli skargę na powołaną wyżej uchwałę Rady Miasta, której zarzucili: 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieudostępnienie we właściwym czasie, to jest podczas pierwszego i drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, prognozy oddziaływania na środowisko naturalne projektu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Zacnej i Szczodrej w mieście Gdańsku; 2. naruszenie art. 15 ust. 2 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w mieście G. wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 3. naruszenie art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 lutego 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) poprzez brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w mieście G. dostatecznej ochrony terenu skarpy i pobliskiego cieku wodnego, nieuwzględnienie zwiększenie wielkości hałasu i emisji dodatkowych spalin oraz innych wymagań związanych z ochrona środowiska; 4. naruszenie istotnych praw skarżących do zamieszkiwania w strefie pozbawionej uciążliwości terenów sąsiednich na skutek zniekształcenia rzeczywistego stopnia intensywności planowanej zabudowy dla terenu oznaczonego 001-22 i umożliwienie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacji zabudowy o wyjątkowo wysokiej intensywności na styku z terenami istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dwóch osiedli; 5. dopuszczenie realizacji na terenach oznaczonych 001-22 i 002-31 funkcji kolidujących – ze względu na swoją specyfikę – z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej nieruchomość skarżących; 6. przyjęcie rozwiązań komunikacyjnych, które godzą w interes skarżących, jako mieszkańców niewielkiego osiedla "[...]" poprzez zaplanowanie skomunikowania terenu 001-22 z ul. [...], która stanowi wewnętrzną drogę osiedlową nie przejętą do eksploatacji przez Wydział Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego oraz Zarząd Dróg i Zieleni. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które nie nakazują określenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Ponadto wskazano, że osiedla położone przy ulicach [...] i [...] to niewielkie osiedla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej, liczące w sumie około 100 jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Zabudowa tego rodzaju umożliwia rekreację w obrębie ogrodów przydomowych. Osiedla położone są także w sąsiedztwie licznych terenów otwartych i rekreacyjno-sportowych. W aktualnie opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Kiełpinem-Wschód na terenach położonych po zachodniej stronie potoku dopływ Strzyży także planuje się ustalenie usług z zakresu sportu. Ponadto organ podniósł, że po przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu wykonano opracowanie ekofizjograficzne, w którym wnikliwie przeanalizowano walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu objętego planem, w kontekście terenów przyległych oraz sformułowano wytyczne mające na celu ochronę krajobrazu i naturalnych warunków środowiska przyrodniczego. Wytyczne te zostały wzięte pod uwagę przy sporządzaniu przedmiotowego planu. Tereny stromych stoków zostały wyłączone z zabudowy poprzez wyznaczenie na terenie 001-21 nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż krawędzi skarpy – nawiązującej do linii zabudowy budynku mieszkalnego, położonego przy ul. Zacnej 39. Sprowadza się to do całkowitego zakazu zabudowy skarpy wzdłuż potoku. Dodatkowo w karcie terenu 001-21, w warunkach wynikających z ochrony środowiska przyrodniczego, wprowadzono nakaz obsadzenia terenów o spadkach powyżej 20% zielenią o systemie korzeniowych stabilizującym zbocze. Na terenie 001-21 ustalono także wysoki procent powierzchni biologicznie czynnej; minimalnie 60%. Tak sformułowane warunki w wystarczający sposób chronią walory przyrodnicze i krajobrazowe przedmiotowego teren. W ocenie organu nie istnieje konieczność ustalanie strefy 64 – zieleni krajobrazowo-ekologiczne, tym bardziej, że plan obejmuje tylko niewielki odcinek skarpy, pozostała jej cześć już wchodzi w obręb ogródków przydomowych mieszkańców ulic [...] i [...]. Przedmiotowy teren leży poza wspomnianym, chronionym terenem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży". Najmniejsza odległość obszaru objętego projektem planu od granicy zespołu wynosi 259 metrów w linii prostej. Przedmiotowa skarpa leży także poza Ogólnomiejskim Systemem terenów Aktywnych Biologicznie. Przyjęte w przedmiotowym planie parametry pozwalają na zbudowanie na terenie 001-21 trzech wolnostojących budynków mieszkalnych zawierających maksymalnie po dwa mieszkania. Ich wysokość nie może przekraczać 12 m, co przy stromych dachach oznacza, że nie mogą mieć one więcej niż 2,5 kondygnacji. Taka zabudowa wpisuje się w otaczającą zabudowę domów szeregowych i wolnostojących, nie spowoduje przekroczenia norm środowiskowych przyjętych dla zabudowy mieszkaniowej, a tym samym pogorszenia warunków życia mieszkańców. Ponadto organ podniósł, że w zapisach projektu planu dokonano istotnych zmian, polegających na dokonaniu na terenie 001 zmiany strefy funkcyjnej z 22 na strefę 21 (zabudowa mieszkaniowa ekstensywna domy wolno stojące jedno- lub dwumieszkaniowe na jednej działce), została także zmieniona maksymalna intensywność zabudowy na przedmiotowym terenie z 0,7 na 0,5. Organ podniósł również, że obiekty zamieszkania zbiorowego, takie jak: schronisko socjalne, dom rencisty, dom zakonny, internat, dom studencki, dom dziecka realizują funkcje mieszkaniowe, nie kolidują więc z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto organ wskazał, że po zrealizowaniu założeń planu ulica Szczodra nadal pozostanie wewnętrzną ulicą osiedlową. Ekstensywna zabudowa mieszkaniowa dopuszczona na terenie 002-31 może spowodować tylko niewielki wzrost intensywności ruchu na fragmencie ul. [...]. W ocenie organu ruch na fragmencie ul. Szczodrej może wzrosnąć jedynie o 17 samochodów, który nie spowoduje przekroczenia norm środowiskowych przyjętych dla zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał, że zastrzeżenia podniesione w skardze są nieuzasadnione, zaś zaskarżona uchwała została podjęta prawidłowo zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga niniejsza podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Gdy przedmiot zaskarżenia, jak w niniejszej sprawie, stanowi uchwała rady gminy zastosowanie znajduje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że w przedmiocie zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, który wykaże, że w wyniku ich podjęcia nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przepisy prawa materialnego są bowiem źródłem uprawnień oraz interesów prawnych. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić. Taki związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne, i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 763/05, Wspólnota 2006/27/46; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005r., II SA/Wa 2375/04, Lex nr 171696; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003r., II SA 2637/02, Lex nr 80699; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992/18/17; J.Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ponadto w orzecznictwie podkreślono, że interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego nakazuje zarzuty skarżącego kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego a nie mającego znaczenie interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., IV SA 1866/97, Lex nr 48704). Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, zajmując stanowisko, że interes prawny skarżących nie został naruszony, albowiem zakwestionowali oni uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów, których nie są właścicielami ani też nie mają do nich innych praw. Bezsporną okolicznością jest, że nieruchomość skarżących nie jest położona na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, zatem uchwała nie reguluje sytuacji prawnej skarżących. Z akt administracyjnych wynika, że nieruchomość skarżących graniczy z objętą zaskarżoną uchwałą strefą 81 stanowiącą ulicę dojazdową. Skarżący zarzucają w skardze, iż zaskarżona uchwała naraża ich na znaczne uciążliwości związane z realizacją zabudowy o wysokiej intensywności, zwiększeniem wielkości hałasu i emisji dodatkowych spalin, a także dopuszczeniem na terenie objętym planem budownictwa zamieszkania zbiorowego takiego jak: schronisko socjalne, dom rencisty, dom zakonny, internat, dom studencki, dom dziecka. Skarżący podnieśli ponadto, że zaskarżona uchwała dopuszcza realizację zabudowy kolidującej z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej nieruchomość skarżących. Normą prawa materialnego, której naruszenie uzasadniałoby ewentualnie legitymację skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jest art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzecz. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże w niniejszej sprawie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w żadnej mierze nie pozbawia skarżących możliwości korzystania z własnej nieruchomości, pobierania z niej pożytków oraz dochodów, jak również rozporządzania nieruchomością. W ocenie Sądu wskazane przez skarżących, mogące powstać w wyniku realizacji zaskarżonej uchwały niedogodności, nie stanowią naruszenia normy prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym skarżących. Możliwość zwiększenia gęstości zaludnienia oraz intensywności ruchu pojazdów nie ograniczają uprawnień skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1999 r., IV SA 1035/98, Lex nr 48164). Ponadto skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała nie wyodrębnia w rysunku planu zieleni krajobrazu ekologicznego. Podnieśli, że objęty uchwałą obszar stoku przylega do potoku będącego ważnym dopływem potoku Strzyży, zaś zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Dolina Strzyży" podlega ochronie. W ocenie skarżących obszar stoku powinien być istotnym elementem ochrony potoków i pozostać własnością Gminy Gdańsk, stanowiąc element obszaru chronionego, służąc celom publicznym. Ponadto skarżący zarzucili, iż w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu również powyższe stanowisko skarżących nie uzasadnia stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym. W sprawach mających charakter publicznych mogą działać określone organy państwowe czy społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów (np. prokuratury) z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania, względnie przekazania odpowiednich informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, Lex, nr 48223). Zdaniem Sądu ewentualne naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 lutego 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), w tym art. 71 i art. 72 tej ustawy, mogłyby stać się przedmiotem badania sądu administracyjnego w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała zostałaby zaskarżona przez podmiot posiadający legitymację skargową. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący legitymacji tej nie posiadają Sąd nie był uprawniony do badania zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. Również podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieudostępnienie podczas wyłożenia projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko naturalne nie uzasadniał przyznania skarżącym legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Powyższy zarzut podlegałby badaniu w razie uznania, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi. Sąd uznał zatem, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Stanowisko to uprawniało i jednocześnie zobowiązywało, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do uznania, iż skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia planu, i w związku z tym do oddalenia skargi. Skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.