I OSK 738/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Grażyna Radzicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1139/06 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję własną z dnia [...], w której umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. S. i A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1974 r., utrzymanej w mocy Naczelnika Powiatu w K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. o przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego ich poprzedniczki prawnej M. S., położonego we wsi K. Z. i P. Z., jako wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania - w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał kontroli swej właściwości, w wyniku czego umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Uznał bowiem, że instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu, stosownie do brzmienia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne, zdecydowanie różniła się od przejęcia gospodarstwa rolnego na wniosek rolnika za rentę lub emeryturę. Podkreślił także, iż możliwość przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego za emeryturę lub rentę nie została przez ustawodawcę przeniesiona do żadnej kolejnej ustawy, normującej zasady uzyskiwania emerytury lub renty przez rolników. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra, trudno wywieść dla tej kategorii spraw kompetencję Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) w oparciu o art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280), a jako organu nadzorczego Ministra Rolnictwa, które to organy byłyby właściwe w kwestiach przejęcia gospodarstwa rolnego za emeryturę lub rentę na wniosek rolnika. Minister stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej instancji byłby starosta, z uwagi na przepis art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przekazujące mu jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. W konsekwencji w oparciu o art. 17 pkt 1 k.p.a. jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, Minister wskazał właściwe miejscowo samorządowe kolegia odwoławcze. Skargę na wymienione decyzje wniósł W. S. zarzucając, iż naruszają one prawo, a organ uchyla się od rozpoznania jego sprawy. Dlatego wniósł on o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do merytorycznego rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę lub rentę, z uwagi na niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa, wprowadzona została jedynie do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Art. 9 ust. 2 tej ustawy przewidział szczególny tryb przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu, gdy wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Art. 31 tej ustawy przewidywał w tych sprawach kompetencje naczelnika gminy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne nie podzielił losów całej tej ustawy, został uchylony później niż cały wskazany akt prawny, skreślił go mianowicie z dniem 1 lipca 1982 r. - art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1983 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Od tego czasu ustawodawca nigdy już nie powrócił do koncepcji przejmowania z urzędu gospodarstw rolnych za emeryturę lub rentę, z uwagi na niski poziom produkcji rolnej. Zniknęła zatem ta kategoria spraw. Natomiast ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne w pozostałej części (także poza jej art. 41) uchylona została wcześniej przez art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Kolejne zmiany to uchylenie tej z kolei ustawy przez art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) i wreszcie utrata mocy tejże ustawy w oparciu o art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Nie można zatem przyjąć, że przejęcia z urzędu dzieliły w dalszym ciągu losy przejęć gospodarstw rolnych za emeryturę lub rentę na wniosek rolnika. Sąd stwierdził następnie, że od lipca 1982 r. brak było prawnych możliwości przejmowania na rzecz Skarbu Państwa z urzędu gospodarstw rolnych za emeryturę lub rentę. Nie można więc uznać, że oba tryby przejęcia - z urzędu i na wniosek - winny być traktowane identycznie, a ich losy odnośnie właściwych organów orzekających w postępowaniach nieważnościowych winny być wspólne. Należy bowiem mieć na względzie, że dopiero od 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej. Nastąpiło to więc długo po zniknięciu tej kategorii spraw z uregulowań prawnych, a więc w sytuacji braku możliwości przejmowania gospodarstw rolnych przez Państwo z urzędu. Brak jest więc podstaw do przyjęcia wniosku, że sprawy o przejęcie gospodarstw z urzędu winny dzielić los rozstrzygnięć dotyczących gospodarstw rolnych przejmowanych za emeryturę lub rentę na wniosek rolników. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zatem obecne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy ta kategoria spraw, zasadne wydaje się odwołanie do klauzuli generalnej zapisanej w art. 164 Konstytucji RP stanowiącej, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja ta pozwala przyjąć, że kategoria wskazanych spraw znalazła się we właściwości organów gminy. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że instytucjonalnie zbliżona jest do wspomnianego wywłaszczenia unormowanego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdzie art. 142 jako organ właściwy pierwszej instancji, wskazuje się również organ samorządu terytorialnego ale powiatu - starostę. Zatem w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który regulowałby odmiennie tę kwestię, za taki nie można bowiem uznać, z przytoczonych względów, art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280). Należy więc wskazać na brzmienie art. 17 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponieważ odnośnie niniejszej sprawy nie jest możliwe wskazanie takich ustaw szczególnych, które inaczej regulowałyby kwestię właściwości należy uznać, że w postępowaniu nadzorczym odnośnie decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1974 r. utrzymanej w mocy Naczelnika Powiatu w K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. o przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego M. S., położonego we wsi K. Z. i P. Z., jako wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania - w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) - organem właściwym jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś Wojewoda czy Minister. Wychodząc z przedstawionych wyżej przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Wyrok ten w całości zaskarżył skargą kasacyjną W. S.. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż WSA nie działał w tej sprawie (tak jak inne organy) na podstawie wszystkich obowiązujących norm prawa, w szczególności doszło do pominięcia norm merytorycznych prawa i ograniczenie się tylko do rozstrzygania sporów kompetencyjnych co do właściwości; 2) naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż WSA pominął fakt prowadzenia postępowania w tej sprawie przez okres 32 lat (słownie: trzydzieści dwa lata), całkowicie pominięto słuszny interes obywateli w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia, pominięto także interes społeczny, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że obarczono odpowiedzialnością stronę za sposób zawartych pouczeń w wydawanych przez kolejne organy administracji rozstrzygnięciach, kiedy właśnie zgodnie z tymi rozstrzygnięciami skarżący składał stosowne odwołania; 3) naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez swego rodzaju "przerzucanie się" kompetencjami co do załatwienia tej sprawy, gdzie WSA nie wydał orzeczenia zmierzającego do załatwienia sprawy, przy całkowitym pominięciu zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, WSA pominął fakt, że strona uczestniczy w przekazywaniu sprawy od organu do organu, przy braku możliwości jednoznacznego jej wyjaśnienia; 4) naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zasadzie poprzez nieumieszczenie w treści wyroku wyraźnie uprawnionego - zobowiązanego do załatwienia tej sprawy organu, gdzie samo domniemanie takich kompetencji gminy wskazane w uzasadnieniu wyroku nie wyczerpuje tej normy; 5) naruszenie art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie środków, sposobów merytorycznego załatwienia sprawy w taki sposób, aby nastąpiło to szybko bez zbędnej zwłoki, do tego w jak najprostszy sposób; 6) naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie miało miejsca merytoryczne rozpoznanie sprawy; 7) naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezawarcie wiążącego i jednoznacznego wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie, ewentualnie o 2) zmianę zaskarżonego orzeczenie poprzez orzeczenie w sentencji wyroku o właściwym organie do prowadzenia tej sprawy; 3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.) poprzez orzeczenie o unieważnieniu wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć-decyzji; 4) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zarzucił: naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez przyjęcie, że ówczesna właścicielka - M. S. nie miała następców prawnych; naruszenie prawa materialnego - art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez przyjęcie, że przesłanki do takiego przymusowego przejęcia zostały jakoby spełnione, kiedy w rzeczywistości nie wystąpiły (art. 174 ust. 1 ustawy); naruszenie prawa materialnego - norm ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty poprzez przeprowadzenie lustracji z dnia 5 września 1974 r. w niepełnym składzie "zespołu specjalistów". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można przeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą postępowania sądowego, a nie poprzedzającego go postępowania administracyjnego, skarżący musi wskazać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji i uzasadnić zarzut ich naruszenia (art. 176 P.p.s.a). Wskazując naruszone przez Sąd przepisy postępowania należy nadto wykazać, że fakt ich naruszenia mógł w istotny sposób wpływać na wynik postępowania (p. wyrok NSA z 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, publ. w ONSA z.1, poz. 12 z 2004 r.). Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy, należy powiązać z przepisami procesowymi stosowanymi przez Sąd administracyjny, bowiem Sąd administracyjny mógł naruszyć przepisy procedury sądowoadministracyjnej przez brak odpowiedniej reakcji na dostrzeżone uchybienia z postępowania administracyjnego. Sąd nie mógł natomiast naruszyć przepisów k.p.a. bowiem przepisów tych od dnia 1 stycznia 2004 r. nie stosuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Całość procedury sądowoadministracyjnej jest obecnie regulowana przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - P.p.s.a. Powyższe wyjaśnienia są konieczne dla stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których nie stosował w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie naruszył również wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, których nie stosował ani Sąd ani organ administracyjny. Przepisy te dotyczą bowiem podstawy prawnej przejęcia na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego, która nie była oceniona co do jej legalności w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu. Zaskarżona do Sądu decyzja nie rozstrzygnęła sprawy merytorycznie, gdyż prowadzący sprawę organ administracyjny uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy. Z braku odpowiednio sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może też oceniać trafności i zgodności z prawem wywodów wskazujących, iż do rozpoznania niniejszej sprawy jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Sąd ten jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, iż może tylko badać fakt naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a nie może z własnej inicjatywy ustalać, czy oprócz tych przepisów zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niewymienionych w podstawie skargi kasacyjnej. Zasada ta nie dotyczy tylko przyczyn nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.