IV SA/Wa 1139/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa oddala skargę Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję własną z dnia [...].03.2006 r., w której umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. S. i A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...].12.1974 r. utrzymanej w mocy Naczelnika Powiatu w K. z dnia [...].04.1975 r. 0 przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego ich poprzedniczki prawnej M. S., położonego we wsi K. Z. i P., jako wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania - w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). W sprawie tej toczyło się uprzednio postępowanie administracyjne. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17.02.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 385/04 uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji o przejęciu 1 podkreślił, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawarli w uzasadnieniach wydanych decyzji jakichkolwiek wywodów przekonujących o ich właściwości do orzekania w niniejszej sprawie nadzorczej. Sąd podkreślił wówczas, że konieczność rozważenia kwestii właściwości jest szczególnie istotna w sytuacji przekształceń w strukturze administracji publicznej a zarazem braku instytucji prawnych (kategorii spraw), o których rozstrzygano postępowaniu zwykłym. Nadto Sąd Administracyjny wytknął szereg uchybień proceduralnych organów obu instancji. Wojewoda [...] uznał się niewłaściwym do rozpoznania niniejszego wniosku i sprawę przekazał ministrowi. Stosując się do wskazań wynikających z przytoczonego wyroku WSA Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał kontroli swej właściwości, w wyniku czego umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Uznał bowiem, że instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu stosownie do brzmienia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne zdecydowanie różniła się od przejęcia gospodarstwa rolnego na wniosek rolnika za rentę lub emeryturę. Podkreślił także, iż możliwość przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego za emeryturę lub rentę nie została przez ustawodawcę przeniesiona do żadnej kolejnej ustawy normującej zasady uzyskiwania emerytury lub renty przez rolników. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra, trudno wywieść dla tej kategorii spraw kompetencję Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) w oparciu o art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20.06.1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280), a jako organu nadzorczego Ministra Rolnictwa, które to organy byłyby właściwe w kwestiach przejęcia gospodarstwa rolnego za emeryturę lub rentę na wniosek rolnika. Minister stwierdził zatem, iż organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej instancji byłby starosta, z uwagi na postanowienia art. 94 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), przekazujące mu jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. W konsekwencji w oparciu o art. 17 pkt 1 Kpa jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego minister wskazał właściwe miejscowo samorządowe kolegia odwoławcze. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik W. S. powołał się na postanowienie NSA z dnia 14.12.2004 r., sygn. akt O W 142/04 rozstrzygające spór kompetencyjny, z którego wynika, że sprawy z zakresu przejmowania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę lub emeryturę przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Minister utrzymał w mocy swe kwestionowane rozstrzygnięcie i raz jeszcze podkreślił, że ustawa z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników dopuszczała możliwość przejęcia na własność Państwa nieruchomości wyłącznie na wniosek strony, w dodatku gdy rolnik ma już ustalone prawo do emerytury lub renty. Inne uregulowanie natomiast zawierał art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne, gdzie przekazanie gospodarstwa za spłaty Skarbowi Państwa nie było w żadnym stopniu związane z prawem do renty lub emerytury, a ustawodawca kwestię przekazania gospodarstwa za rentę lub emeryturę uregulował odrębnie. Odnosząc się do przytoczonego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego zauważył, iż zapadło ono w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, podstawę wydania stanowiły bowiem przepisy innego aktu prawnego. W skardze W. S. raz jeszcze powołał się na postanowienie NSA z dnia 14.12.2004 r., sygn. akt OW 142/04, rozstrzygające przytoczony spór kompetencyjny oraz przytoczył obszerne fragmenty powołanego wyroku Wojewódzkiego Sajd Administracyjny w Warszawie z dnia 17.02.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 385/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zarzuty podniesione w skardze odnośnie dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny właściwości do orzekania w niniejszej sprawie nadzorczej nie są_ zasadne. Z tego względu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy mieć na względzie, iż instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę lub rentę, z uwagi na niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa wprowadzona została jedynie do ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Art. 9 ust. 2 tej ustawy przewidział szczególny tryb przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu, gdy wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Art. 31 tej ustawy przewidywał w tych sprawach kompetencję naczelnika gminy. Powołana ustawa nie określiła użytego wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Określenie to było już sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26.03.1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Wydano je jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24.01.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14) - zapewniało więc realizację przepisów tej ustawy. Art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r., odwoływał się zatem pośrednio do konstrukcji zawartych w ustawie z dnia 24.01.1968 r. Należy z całą mocą podkreślić, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne nie podzielił losów całej tej ustawy, został uchylony później niż cały wskazany akt prawny, skreślił go mianowicie z dniem 1.07.1982 r. - art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Od tego czasu ustawodawca nigdy już nie powrócił do koncepcji przejmowania z urzędu gospodarstw rolnych za emeryturę lub rentę, z uwagi na niski poziom produkcji rolnej. Zniknęła zatem ta kategoria spraw. Natomiast ustawa z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne w pozostałej części (także poza jej art. 41) uchylona została wcześniej przez art. 77 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Kolejne zmiany to uchylenie tej z kolei ustawy przez art. 73 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tj. Dz. U. z 1989 r., nr 24, poz. 133 ze zm.) i wreszcie utrata mocy tejże ustawy w oparciu o art. 122 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., nr 7, poz. 24 ze zm.). Nie można zatem przyjąć, że przejęcia z urzędu dzieliły w dalszym ciągu losy przejęć gospodarstw rolnych za emeryturę lub rentę na wniosek rolnika. Po lipcu 1982 r., a więc jeszcze przed istotnymi przekształceniami w strukturze administracji publicznej brak już było zatem tej kategorii spraw - a więc możliwości prawnych przejmowania na rzecz Skarbu Państwa z urzędu gospodarstw rolnych za emeryturę lub rentę. Nie można więc uznać, że oba tryby przejęcia z urzędu i na wniosek winny być traktowane w sposób tożsamy, a ich losy odnośnie właściwości organów orzekających w postępowaniach nieważnościowych winny być wspólne (skład orzekający nie podziela w tym zakresie stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym w innej sprawie z dnia 20.04.2006 r., sygn. akt I OSK 607/05). Należy mieć bowiem na względzie, że dopiero od [...] maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, nastąpiło to więc długo po zniknięciu tej kategorii spraw z uregulowań prawnych, a więc w sytuacji braku możliwości przejmowania gospodarstw rolnych przez Państwo z urzędu za emeryturę lub rentę. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że ustawa z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.) w art. 5 pkt 19 lit. b stwierdziła właściwość rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w sprawach z ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., nr 24, poz. 133 ze zm.) w zakresie wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika (art. 59 ust. 3). W przedmiotowej sprawie zatem, zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, należałoby przyjąć domniemanie kompetencji gminy, bowiem w myśl powołanego przepisu do właściwości organów gminy przeszły -jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne określone w ustawach i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż sprawa winna pozostawać w gestii ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z uwagi na wynik sporu kompetencyjnego, rozstrzygniętego postanowieniem NSA z dnia 14.12.2004 r., sygn. akt OW 142/04. Z postanowienia tego wynika, że sprawy z zakresu przejmowania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę lub emeryturę przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wniosek będący przyczynkiem tego rozstrzygnięcia dotyczył jednakże decyzji wydanej w 1978 r., na podstawie zupełnie innej ustawy - ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, a więc innego aktu prawnego. Wskazanie Agencji nie odnosiło się więc do ustalenia właściwości organu w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji wydanej w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sprawy o przejęcie gospodarstw rolnych z urzędu za emeryturę lub rentę winny dzielić losy rozstrzygnięć dotyczących gospodarstw rolnych przejmowanych za emeryturę i rentę na wniosek rolników, które wciąż istniały po 1982 r. i w odniesieniu do nich zasadne jest wywodzenie kompetencji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) w oparciu o art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20.06.1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280), a jako organu nadzorczego wskazywanie Ministra Rolnictwa. Inaczej przedstawia się kwestia przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych z urzędu za emeryturę lub rentę, jako kategorii spraw, od dawna nieistniejących. Należy zauważyć, że w swej konstrukcji bardziej zbliżają się one do instytucji wywłaszczenia - a więc odjęcia właścicielowi własności bez jego zgody, wbrew jego woli, bez związku z powstaniem zadłużenia gospodarstwa względem Państwa - niż do konstrukcji przyznawania świadczeń emerytalnych lub rentowych. Na pierwszy plan wysuwa się tu bowiem władztwo Państwa, któremu ustawodawca nadaje uprawnienie do przejęcia w pewnych sytuacjach gospodarstwa rolnego wbrew woli rolnika i przymusowego przyznania mu świadczeń emerytalno-rentowych, o ile spełnia określone kryteria. Skoro zatem obecne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy ta kategoria spraw zasadne wydaje się odwołanie do klauzuli generalnej zapisanej w art. 164 Konstytucji RP stanowiącej, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja ta pozwala przyjąć, że kategoria wskazanych spraw znalazła się we właściwości organów gminy. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że instytucjonalnie zbliżona jest do wspomnianego wywłaszczenia unormowanego w ustawie z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdzie art. 142 jako organ właściwy I instancji wskazuje się również organ samorządu terytorialnego ale powiatu - starostę. Zatem w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998r. o z mianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 124) organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który regulowałby odmiennie tę kwestię, za taki nie można bowiem uznać, z przytoczonych względów, art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20.06.1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280). Należy więc wskazać na brzmienie art. 17 K.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponieważ odnośnie niniejszej sprawy nie jest możliwe wskazanie takich ustaw szczególnych, które inaczej regulowałyby kwestię właściwości należy uznać, że w postępowaniu nadzorczym odnośnie decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...].12.1974 r. utrzymanej w mocy Naczelnika Powiatu w K. z dnia [...].04.1975 r. o przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego M. S., położonego we wsi K. i P., jako wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania - w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118) - organem właściwym jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze nie zaś Wojewoda, czy Minister. W związku z tym za zasadną uznać należy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r., która nie była rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie zgodności z prawem owej decyzji Naczelnika, lecz rozstrzygała jedynie kwestię formalną tj. kwestię ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego w tej sprawie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.